II OSK 1507/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Leszczyński /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia WSA del. Bogusław Cieśla Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 28 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Powiatu w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 kwietnia 2010 r. sygn. akt III SA/Kr 1155/09 w sprawie ze skargi J. S. na uchwałę Rady Powiatu w B. z dnia […] marca 2007 r. nr […] w przedmiocie odwołania Przewodniczącego Rady Powiatu w B. 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Rady Powiatu w B. na rzecz J.S. kwotę 220 (słownie: dwieście dwadzieścia ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 1155/09 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po ponownym rozpoznaniu skargi J. S. na uchwałę Rady Powiatu w B. z dnia […] marca 2007 r. nr […] w przedmiocie odwołania Przewodniczącego Rady Powiatu w B., orzekł o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały i określił, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy.

W dniu […] lutego 2007 r. Przewodniczący Klubu Radnych „Koalicja dla powiatu […]” zwrócił się do Przewodniczącej Rady Powiatu J.S. w B. z wnioskiem o zwołanie nadzwyczajnej sesji Rady Powiatu w B.. Do wniosku został dołączone wymagane dokumenty.

Przewodnicząca Rady Powiatu w B. nie zwołała jednak nadzwyczajnej sesji Rady Powiatu w B..

W dniu […] marca 2007 r. Wiceprzewodniczący Rady Powiatu K.K. zwołał […] nadzwyczajną sesję Rady Powiatu w B. na dzień […] marca 2007 r. Nadzwyczajna sesja Rady Powiatu w B. odbyła się w wyznaczonym terminie, a jej obradom przewodniczył Wiceprzewodniczący Rady Powiatu K.K.. Przyjęta została na niej uchwała nr […] w sprawie odwołania Przewodniczącego Rady Powiatu oraz uchwała nr […] w sprawie wyboru Przewodniczącego Rady Powiatu. Nowym Przewodniczącym Rady został R.R..

W dniu […] września 2007 r. J.S. wezwała Radę Powiatu w B. do usunięcia naruszenia prawa, spowodowanego powyższymi uchwałami. W uzasadnieniu wezwania J. S. podniosła, że zwołując sesję Rady Powiatu w B. na dzień […] marca 2007 r. Wiceprzewodniczący K. K. w sposób rażący naruszył przepisy prawa zawarte w art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, bowiem […] sesja Rady Powiatu w B. została zwołana przez osobę nieuprawnioną i nieupoważnioną do takich czynności i bez podstawy prawnej. Działanie takie naruszyło także § 12 ust. 1 i 2 załącznika do uchwały nr […] Rady Powiatu w B. – Statut Powiatu […]. Statut Powiatu […] w § 14 stanowi, że o sesji zawiadamia się wszystkich radnych co najmniej na […] dni przed dniem rozpoczęcia obrad. Tymczasem w dniu […] marca 2007 r. radni zostali poinformowani, że w dniu […] marca odbędzie się sesja rady powiatu. Część radnych nie otrzymała zawiadomień o zwołaniu sesji oraz informacji o miejscu i planowanym czasie jej odbycia, co w sposób rażący narusza § 14 ust. 2 Statutu Powiatu […]. Zdaniem J. S. wybór R. R. na Przewodniczącego Rady Powiatu stanowi naruszenie art. 16 ust. 2 w związku z art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Zgodnie z treścią art. 16 ust. 2 cyt. ustawy w skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje, o których mowa w art. 14 ust. 1 (a więc przewodniczący i wiceprzewodniczący Rady), oraz będących członkami zarządu. Tak więc wybór Przewodniczącego Rady Powiatu przed odwołaniem z funkcji Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej był niedopuszczalny i w sposób istotny i rażący naruszał prawo.

W dniu […] września 2007 r. Rada Powiatu w B. podjęła uchwałę nr […] w sprawie wezwania Rady Powiatu w B. przez radną Panią J.S. do usunięcia naruszenia prawa w uchwale Rady Powiatu w B. z dnia […] marca 2007 r. nr […] w sprawie odwołania Przewodniczącego Rady Powiatu w B. oraz uchwałę nr […] w sprawie wezwania Rady Powiatu w B. przez radną Panią J. S. do usunięcia naruszenia prawa w uchwale Rady Powiatu w B. z dnia […] marca 2007 r. nr […] w sprawie wyboru Przewodniczącego Rady Powiatu w B., w których odmówiła uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Pismem z dnia […] października 2007 r. J. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Powiatu w B. z dnia […] marca 2007 r. nr […] w sprawie odwołania Przewodniczącego Rady Powiatu. W uzasadnieniu skargi wskazała, że działania Wiceprzewodniczący Rady Powiatu w B. – K.K., mające na celu zwołanie sesji Rady w sposób rażący naruszają przepisy prawa zawarte w art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym rada powiatu obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego rady powiatu. J.S. stwierdziła, że w okresie poprzedzającym zwołanie sesji pracowała normalnie. Zdaniem skarżącej nie zachodziła też sytuacja opisana w art. 14 ust. 3 zd. 2 ustawy o samorządzie powiatowym albowiem nie wyznaczyła żadnego z Wiceprzewodniczących do wykonywania swoich zadań. Powołała się także na naruszenie § 12 ust. 1 i 2 załącznika do uchwały nr […] Rady Powiatu w B. – Statut Powiatu […].

W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Powiatu w B. R.R. stwierdził, że jest ona bezzasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Wyjaśnił, że zwołanie nadzwyczajnej sesji Rady Powiatu w B. na dzień […] marca 2007 r. przez najstarszego wiekiem Wiceprzewodniczącego Rady Powiatu K. K., zostało poprzedzone szeregiem czynności zmierzających do zwołania sesji przez ówczesną Przewodniczącą Rady Powiatu w B. J.S., które jednak okazały się bezskuteczne. Odnosząc się do zarzutu, że sesja nadzwyczajna została zwołana z naruszeniem procedury i trybu, Przewodniczący Rady Powiatu w B. poinformował, że wszyscy radni powiatu, łącznie z opozycyjnymi radnymi z Klubu Radnych „[…]”, mieli świadomość i pełną wiedzę, że na dzień […] marca 2007 r. Wiceprzewodniczący K.K. zwołał nadzwyczajną sesję Rady Powiatu. Odnosząc się natomiast do zarzutu, że sesja odbyta w dniu […] marca 2007 r. zwołana została z naruszeniem § 14 Statutu Powiatu […], który przewiduje obowiązek zawiadomienia wszystkich radnych o sesji co najmniej na […] dni przed dniem rozpoczęcia obrad, Przewodniczący Rady Powiatu w B. stwierdził, że w/w termin jest właściwy dla sesji zwoływanych w trybie zwyczajnym i nie może być zachowany w sytuacji, gdy ustawodawca w przypadku sesji nadzwyczajnej nałożył na Przewodniczącego Rady „obowiązek zwołania sesji w ciągu […] dni od dnia złożenia wniosku”. Przewodniczący Rady Powiatu w B. poinformował też, że mając świadomość treści art. 16 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, tuż po ogłoszeniu wyników wyborów na Przewodniczącego Rady Powiatu, złożył na ręce Wiceprzewodniczącego Rady pisemną rezygnację z funkcji Przewodniczącego i z członkostwa w Komisji Rewizyjnej Rady Powiatu, o czym zresztą poinformował publicznie na tej sesji. Stosowne zmiany w składzie Komisji Rewizyjnej nastąpiły uchwałą Rady Powiatu z dnia […] marca 2007 r. W okresie od […] do […] marca 2007 r. R.R. nie uczestniczył w pracach Komisji Rewizyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wezwał skarżącą do wykazania jej legitymacji skargowej w niniejszej sprawie. Odpowiadając na to wezwanie Sądu skarżąca w piśmie z dnia […] kwietnia 2008 r. wskazała, że zaskarżoną uchwałą Rady Powiatu doszło do naruszenia artykułu 14 i 15 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, tj. kompetencji, które posiadała jako Przewodnicząca Rady Powiatu w B., takich jak uprawnienia do zwoływania posiedzeń plenarnych Rady Powiatu i ich prowadzenia, przez co w sposób rażący naruszają obowiązujące prawo w szczególności interes prawny skarżącej..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 października 2008 r. (sygn. akt III SA/Kr 998/07), stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu w B. z dnia […] marca 2007 r. nr […] w sprawie odwołania Przewodniczącego Rady Powiatu. Uzasadniając swój wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że błędna jest przyjęta przez Radę Powiatu w B. wykładnia przepisu art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), że wiceprzewodniczący może zwołać sesję rady w sytuacji, gdy nie zrobi tego przewodniczący pomimo wniosku grupy radnych. Ustawa o samorządzie powiatowym wprowadza zatem zasadę, że sesje rady powiatu zwołuje przewodniczący rady powiatu. Natomiast w art. 14 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym ustawodawca przewidział dwie możliwości umocowania wiceprzewodniczącego rady do wykonywania funkcji przewodniczącego: fakultatywną, gdy pełnomocnictwo do wykonywania zadań powiatu udzieli wiceprzewodniczącemu sam przewodniczący i obligatoryjną, gdy w przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia zastępującego go wiceprzewodniczącego, zadania i kompetencje przewodniczącego automatycznie przechodzą na wiceprzewodniczącego najstarszego wiekiem. Oznacza to, że tylko w przypadku zaistnienia którejś z tych sytuacji wiceprzewodniczący rady powiatu mógłby zwołać sesję rady zamiast przewodniczącego. Zdaniem Sądu z akt sprawy wynika, że żadna z sytuacji opisanych w art. 14 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Skoro zatem, zgodnie z przytoczonymi powyżej przepisami, doszło w niniejszej sprawie do zwołania sesji przez osobę do tego nieuprawnioną, to następstwem tego jest wadliwość zaskarżonej uchwały jako podjętej na sesji zwołanej przez osobę nieuprawnioną.

Zastrzeżenia Sądu co do zgodności z prawem wzbudził także sposób zwołania sesji Rady Powiatu w B. bowiem o zwołaniu sesji w dniu […] marca 2007 r. radni dowiedzieli się dzień wcześniej, tj. […] marca. Poza tym części radnych nie doręczono zawiadomień o sesji mającej się odbyć następnego dnia. Zaskarżona uchwała wzbudziła zastrzeżenia Sądu także dlatego, iż Rada Powiatu w B. w żaden sposób jej nie uzasadniła. Sąd stwierdził przy tym, że wprawdzie w polskim systemie prawnym nie został wprost wyrażony normatywny obowiązek uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego, niemniej jednak brak uzasadnienia uchwały, jak również całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ powiatu powodują, że taka uchwała uchyla się spod kontroli sądu, nie sposób bowiem dokonać oceny jej legalności.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd zwrócił uwagę, że wbrew twierdzeniom skarżącej, miała ona jako Przewodnicząca Rady Powiatu w B. obowiązek, a nie jedynie prawo, zwołania spornej sesji. Zgodnie bowiem z treścią art. 15 ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym przewodniczący na wniosek zarządu lub co najmniej ¼ ustawowego składu rady powiatu obowiązany jest zwołać sesję na dzień przypadający w ciągu 7 dni od dnia złożenia wniosku. Nadto Sąd wskazał, że przepisy nie wymagają uzasadnienia wniosku w sprawie zwołania sesji w trybie nadzwyczajnym, przepis art. 15 ust. 7 wymaga tylko, by wniosek ten spełniał wymogi określone w art. 15 ust. 1, czyli zawierał porządek obrad oraz by były do niego dołączone projekty uchwał, jakie mają być ewentualnie podjęte na sesji nadzwyczajnej. Zdaniem Sądu oznacza to, że J.S. miała obowiązek zwołać na wniosek radnych sesję rady powiatu w trybie nadzwyczajnym. Nie czyniąc tego naruszyła przepisy ustawy o samorządzie powiatowym.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Rady Powiatu w B. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt II OSK 461/09 uchylił powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, że uchwała o odwołaniu przewodniczącego rady powiatu jest uchwałą z zakresu administracji publicznej i że J.S. mogła wnieść skargę do sądu administracyjnego na uchwałę Rady Powiatu w B. z dnia […] marca 2007 r. o odwołaniu jej z funkcji przewodniczącego rady powiatu.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził również, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów i w okolicznościach niniejszej sprawy zasadnie uznał, że doszło do zwołania sesji przez osobę nieuprawnioną, a w związku z tym podjęte na tej sesji uchwały obarczone są wadą uzasadniającą stwierdzenie ich nieważności. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż uczynienie zadość wymogom z art. 14 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym (dalej: u.s.p.) nie może sanować wadliwości uchwały podjętej na sesji zwołanej przez osobę nieuprawnioną i nie może być potraktowane jako nieistotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 79 ust. 4 tej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że co do zasady rada powiatu, stosownie do art. 15 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego rady powiatu w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał. Na wniosek zarządu lub co najmniej ¼ ustawowego składu rady powiatu przewodniczący obowiązany jest zwołać sesję na dzień przypadający w ciągu 7 dni od dnia złożenia wniosku. Wniosek o zwołanie sesji powinien spełniać wymogi określone w ust. 1, tj. do zawiadomienia o zwołaniu sesji należy dołączyć porządek obrad wraz z projektami uchwał – art. 15 ust. 7 u.s.p. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził również, że przepis art. 15 ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym jednoznacznie nakłada na przewodniczącego rady powiatu, w razie spełnienia wymogów określonych w tym przepisie, obowiązek zwołania sesji. Przewodniczący rady powiatu jest uprawniony jedynie do sprawdzenia, czy wniosek o zwołanie sesji spełnienia wymogi z art. 15 ust. 7 u.s.p. Jednak zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe nie oznacza, że w przypadku, gdy przewodniczącego uchyla się od wykonania ustawowego obowiązku, może ten obowiązek wykonać inna osoba, jeśli nie zachodzą jednocześnie przesłanki z art. 14 ust. 3 u.s.p. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że przepis art. 14 ust. 3 u.s.p. może znaleźć zastosowanie jedynie, wtedy, gdy po pierwsze, przewodniczący wyznaczył do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego, a po drugie, przewodniczący jest nieobecny i nie wyznaczył wiceprzewodniczącego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 14 ust. 3 u.s.p. jako jasny i jednoznaczny, nie może być interpretowany rozszerzająco, sprzecznie z wyraźną wolą ustawodawcy. Uchylania się przez przewodniczącego rady powiatu od wykonania ustawowego obowiązku z art. 15 ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym nie można utożsamiać z nieobecnością przewodniczącego w rozumieniu art. 14 ust. 3 u.s.p. To zaś oznacza, że jeśli przewodniczący rady powiatu jest obecny, lecz uchyla się od zwołania sesji, mimo spełnienia wymogów z art. 15 ust. 7 u.s.p., to nie zachodzi możliwość zastosowania instytucji z art. 14 ust. 3 u.s.p.

Równocześnie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wykazał, że zostały spełnione przesłanki stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Z treści art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, wynika bowiem, że nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 78 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że uchwała o odwołaniu przewodniczącego rady powiatu nie jest aktem prawa miejscowego, a minął 1 rok od dnia jej podjęcia. Nieważność zaskarżonej do sądu administracyjnego uchwały mogła być zatem orzeczona tylko wówczas, gdyby Starosta […] nie przedłożył Wojewodzie Małopolskiemu uchwały Rady Powiatu w B. z dnia […] marca 2007 r. w przedmiocie odwołania Przewodniczącego Rady Powiatu w B. w ciągu 7 dni od dnia jej podjęcia – art. 78 ust. 1 u.s.p. Okoliczność taka nie wynika ani z akt sprawy ani z uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że od wyjaśnienia okoliczności dotyczącej terminu przedstawienia Wojewodzie Małopolskiemu zaskarżonej uchwały jest uzależnione rozstrzygnięcie sprawy. Jeśli bowiem Starosta […] zachował termin z art. 78 ust. 1 u.s.p., to Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 147 p.p.s.a. nie mógłby stwierdzić nieważności uchwały, a jedynie stwierdzić, że została wydana z naruszeniem prawa jako, że przepis szczególny (art. 82 ust. 2 u.s.p.) wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Pismem z dnia 4 stycznia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zwrócił się do Starosty […] o wyjaśnienie i przedłożenie stosownych dokumentów, z których wynikałoby w jakim terminie przedłożono Wojewódzkie Małopolskiemu uchwałę Rady Powiatu w B. z dnia […] marca 2007 r. nr […] w sprawie odwołania Przewodniczącego Rady Powiatu w B..

Odpowiadając na wezwanie Sądu, Starosta […], powołując się na odpowiednią dokumentację, wyjaśnił w piśmie z dnia […] stycznia 2010 r., iż zaskarżona uchwała została doręczona do Wydziału Prawnego i Nadzoru Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w dniu […] marca 2007 r. (data nadania – […] marca 2007 r.).

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wydając zaskarżony wyrok ocenił, że spełnione zostały wszystkie wymagane prawem wymogi wniesienia skargi do sądu. Zaskarżona uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej i pochodzi od podmiotu uprawnionego w rozumieniu art. 87 ust. 1 u.s.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 15 września 2009 r., iż odwołanie z funkcji w radzie lub organie wykonawczym powiatu daje odwołanej osobie możliwość skorzystania z ochrony przed sądem administracyjnym w ramach konstrukcji unormowanej w art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. W ocenie Sądu spełniony też został wymóg formalny wniesienia skargi, gdyż jej wniesienie poprzedzono bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (pismo skarżącej z dnia […] września 2007 r.). Niniejsza skarga podlegała zatem merytorycznemu rozpoznaniu przez Sąd.

Odnośnie do merytorycznego badania zasadności skargi WSA w Krakowie ponownie odniósł się do treści art. 15 ust. 1 u.s.p. co do faktu, że rada powiatu obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego rady powiatu w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał. Wskazał też na art. 14 ust. 3 u.s.p., w którym ustawodawca przewidział dwie możliwości umocowania wiceprzewodniczącego rady do wykonywania funkcji przewodniczącego: fakultatywną, gdy pełnomocnictwo do wykonywania zadań powiatu udzieli wiceprzewodniczącemu sam przewodniczący i obligatoryjną, gdy w przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia zastępującego go wiceprzewodniczącego, zadania i kompetencje przewodniczącego automatycznie przechodzą na wiceprzewodniczącego najstarszego wiekiem. Tylko więc w przypadku zaistnienia którejś z tych sytuacji wiceprzewodniczący rady powiatu mógłby zwołać sesję rady zamiast przewodniczącego. Jak wynika z akt żadna z sytuacji opisanych w art. 14 ust. 3 u.s.p. nie wystąpiła w niniejszej sprawie. W okresie poprzedzającym zwołanie sesji J.S. była obecna w pracy pełniąc funkcję Przewodniczącego Rady Powiatu w B. i nie wyznaczyła Wiceprzewodniczącego Rady Powiatu w B. K.K. do wykonywania swoich zadań. Oznacza to, że K.K. nie był uprawniony do zwołania sesji Rady Powiatu w B. na dzień […] marca 2007 r. i nie mógł przewodniczyć jej obradom.

W ocenie Sądu błędna jest przyjęta przez Radę Powiatu w B. wykładnia w/w przepisu art. 14 ust. 3 u.s.p., że wiceprzewodniczący może zwołać sesję rady w sytuacji, gdy nie zrobi tego przewodniczący pomimo wniosku grupy radnych. Taka interpretacja w sposób niedopuszczalny wykracza bowiem poza literalne brzmienie ustawy, naruszając zakaz rozszerzającej interpretacji wyjątków. Sformułowanie „w razie nieobecności przewodniczącego” nie budzi wątpliwości. Nie ma żadnych podstaw prawnych do rozszerzania zakresu stosowania tej przesłanki także na takie przypadki, gdy wprawdzie przewodniczący jest obecny, ale nie wykonuje swoich zadań. Wykraczałoby to bowiem poza znaczenie użytego przez ustawodawcę pojęcia „nieobecność”.

Skoro zatem, zgodnie z przytoczonymi powyżej przepisami, doszło w niniejszej sprawie do zwołania sesji przez osobę do tego nieuprawnioną, to następstwem tego jest wadliwość zaskarżonej uchwały jako podjętej na sesji zwołanej przez osobę nieuprawnioną. Tego rodzaju wada uchwały uzasadnia stwierdzenie jej niezgodności z prawem. Sąd podzielił bowiem pogląd, że uchwały rady podjęte na sesji zwołanej przez osobę nieuprawnioną naruszają art. 20 ustawy o samorządzie gminnym oraz że do istotnych wad uchwał, skutkujących stwierdzeniem nieważności należy naruszenie przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał, a więc m.in. prowadzenie obrad rady przez osobę nieuprawnioną. Podjęcie uchwały na sesji zwołanej przez osobę nieuprawnioną uzasadnia stwierdzenie jej nieważności (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 października 2007 r., III SA/Kr 1356/06, LEX nr 340463). Przytoczone powyżej orzeczenie dotyczy wprawdzie ustawy o samorządzie gminnym, ale z uwagi na to, że wskazane jej przepisy mają analogiczne brzmienie jak odpowiadające im przepisy ustawy o samorządzie powiatowym (tj. art. 15, art. 79 ust. 1), znajdują zastosowanie również w niniejszej sprawie.

Sąd I instancji wyraził także zastrzeżenia co do zgodności z prawem sposobu zwołania sesji Rady Powiatu w B. w dniu […] marca 2007 r. Jak wynika z akt radni o zwołaniu sesji w dniu […] marca 2007 r. dowiedzieli się dzień wcześniej, tj. […] marca. Ze znajdującej się w aktach sprawy notatki służbowej sporządzonej w dniu […] marca 2007 r. wynika jednak, że części radnych nie doręczono zawiadomień o sesji mającej się odbyć następnego dnia. Nie podzielono natomiast argumentów skarżącej, że zawiadomienie o sesji powinno nastąpić nie później niż na […] dni przed jej planowanym terminem.

Sąd dodał, że zaskarżona uchwała budzi zastrzeżenia także dlatego, iż Rada Powiatu w B. w żaden sposób jej nie uzasadniła. Uzasadnienia uchwały nie można się też doszukać w protokole sesji rady z dnia […] marca 2007 r. Sąd podzielił w tym zakresie stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2006r. II OSK 410/06 (LEX nr 247924), iż wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć i podał, że obowiązek taki, będąc elementem zasady jawności działania władzy publicznej, należy też do standardów demokratycznego państwa prawnego.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że wbrew twierdzeniom skarżącej, miała ona jako Przewodnicząca Rady Powiatu w B. zgodnie z treścią art. 15 ust. 7 u.s.p. obowiązek, a nie jedynie prawo, zwołania spornej sesji. Ustawodawca przewiduje sankcje w przypadku, gdy na skutek naruszania przez przewodniczącego rady jego ustawowych obowiązków organy powiatu nie realizują należycie swoich zadań. W art. 84 ust. 1 u.s.p. przewidziano mianowicie, że w razie nierokującego nadziei na szybką poprawę i przedłużającego się braku skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy powiatu, Prezes Rady Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej, może zawiesić organy powiatu i ustanowić zarząd komisaryczny na okres do 2 lat, nie dłużej jednak niż do wyboru zarządu przez radę kolejnej kadencji.

Sąd orzekł jednak o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały Rady Powiatu w B. z uwagi na treść art. 82 u.s.p. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu, nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 78 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. Natomiast art. 82 ust. 2 u.s.p. stanowi, że jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu 1 roku od dnia podjęcia ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o niezgodności uchwały z prawem. Uchwała taka traci moc prawną z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem. Kierując się wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd ustalił, iż nie można stwierdzić nieważności zaskarżonej uchwały bowiem od jej podjęcia upłynął już rok, a nie jest ona aktem prawa miejscowego. Jeżeli natomiast chodzi o drugi przypadek, gdy jest możliwe orzeczenie nieważności zaskarżonej uchwały pomimo upływu roku od jej podjęcia, to należy stwierdzić, że również i on nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zgodnie z treścią art. 78 ust. 1 u.s.p. starosta zobowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Uchwały organów powiatu w sprawie wydania przepisów porządkowych podlegają przekazaniu w ciągu dwóch dni od ich podjęcia. Z ustaleń Sądu wynika, że Starosta […] przedłożył Wojewodzie Małopolskiemu zaskarżoną uchwałę w dniu […] marca 2007r. (data wpływu do Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego), a zatem w ustawowym terminie. Tym samym nie zachodzą przesłanki umożliwiające stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła, działająca za pośrednictwem pełnomocnika Rada Powiatu w B., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:

a) błędną wykładnię art. 14 ust. 3 i art. 15 ust. 1 i ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez przyjęcie, że w sytuacji, w której przewodniczący rady powiatu nie wywiązuje się z wynikającego z art. 15 ust. 7 ustawy o samorządzie powiatu obowiązku zwołania na wniosek 1/4 ustawowego składu rady powiatu posiedzenia tej rady w 7 dniowym terminie (a przewodniczący nie wyznaczył wiceprzewodniczącego do wykonywania swoich czynności), sesja rady powiatu nie może zostać zwołana przez najstarszego wiekiem wiceprzewodniczącego rady, podczas gdy wykładnia celowościowa art. 14 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym prowadzi do wniosku, że sytuację taką należy uznać za równoznaczną z „nieobecnością” przewodniczącego rady w rozumieniu art. 14 ust. 3 zdanie ostatnie ustawy o samorządzie powiatowym;

b) błędną wykładnię art. 15 ust. 1 i ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez przyjęcie, że sesja Rady Powiatu w B. odbyta w dniu […].03.2007 r. została zwołana w sposób „niedopuszczalny”, podczas gdy tryb zwołania tej sesji nie naruszał przepisów prawa;

c) błędną wykładnię art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 05.06.1998 r. o samorządzie powiatowym oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a to poprzez przyjęcie, że uchwała rady powiatu w przedmiocie odwołania przewodniczącego rady powiatu winna zostać uzasadniona, podczas gdy obowiązek taki nie wynika z obowiązujących przepisów;

d) błędne zastosowanie art. 14 ust. 1 i ust. 4 i art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 05.06.1998 r. o samorządzie powiatowym poprzez przyjęcie, że dla odwołania przewodniczącego rady powiatu nie jest wystarczającym dochowanie wymogów wynikających z art. 14 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym, a koniecznym jest przeprowadzenie procedury odwołania przewodniczącego na sesji rady powiatu zwołanej przez przewodniczącego powiatu, podczas gdy dla możliwości odwołania przewodniczącego powiatu istotne jest, aby uchwała o odwołaniu przewodniczącego rady powiatu zapadła bezwzględna, większością głosów, w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym, na wniosek co najmniej 1/4 ustawowego składu rady;

e) niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 79 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez przyjęcie, że uchwała Rady Powiatu w B. z dnia […] marca 2007 r. nr […] w przedmiocie odwołania Przewodniczącego Rady Powiatu w B. istotnie narusza prawo, ze względu na fakt, iż została podjęta na posiedzeniu Rady Powiatu w B. zwołanej przez Wiceprzewodniczącego tej Rady, podczas gdy ewentualne uchybienia w trybie podejmowania przedmiotowej uchwały i zwoływaniu sesji na dzień […] marca 2007 r. zakwalifikować należy jako nieistotne naruszenie prawa;

Wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez oddalenie skargi w całości względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie stwierdził, że wydanie wyroku z dnia 21 kwietnia 2010 r. poprzedzone zostało postępowaniem obarczonym istotnymi uchybieniami wynikającymi z niewłaściwej interpretacji przepisów prawa materialnego oraz niedokonania prawidłowej wykładni okoliczności nieobecności Przewodniczącego.

Skarżący kasacyjnie stwierdził, że żaden z przepisów prawa materialnego, w szczególności ustawy o samorządzie powiatowym, nie wiąże z pełnieniem funkcji przewodniczącego rady powiatu jakiegokolwiek prawa lub uprawnienia. Pełnienie tej funkcji, w tym kontekście oraz zacytowanego przepisu, traktować należy jako źródło powinności, a nie praw lub uprawnień podmiotowych. Uznać zatem należy, że uchwała w przedmiocie odwołania danej osoby z funkcji przewodniczącego rady powiatu, nie dotyczy jej interesu prawnego ani jej uprawnień.

Wskazano też ponownie w skardze kasacyjnej, że Sąd I instancji nietrafnie przyjął, że uchwała została podjęta na sesji Rady zwołanej przez osobę do tego nieuprawnioną, bowiem została zwołana przez najstarszego wiekiem wiceprzewodniczącego rady, w sytuacji, gdy zobligowana do zwołania sesji przez art. 15 ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym Przewodnicząca nie wywiązywała się ze swojej powinności i nie wyznaczyła do wykonywania swoich obowiązków żadnego z wiceprzewodniczących, na co pozwala art. 14 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym. Nie zwoławszy sesji złamała prawo, ale w obowiązującym porządku prawnym brak jest określenia normatywnych sankcji za tego typu naruszenie. Można jedynie zastosować sankcje o charakterze politycznym.

Jak podał dalej skarżący kasacyjnie, zaistniałą w sprawie sytuację faktyczną należy zakwalifikować jako faktyczną nieobecność Przewodniczącego. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, celem przedmiotowego przepisu jest zapewnienie możliwości sprawnego działania rady powiatu, poprzez wprowadzenie regulacji pozwalającej na ciągłe, niezależnie od wszelkich okoliczności, wypełnianie obowiązków przewodniczącego rady powiatu. Za „nieobecność przewodniczącego” w rozumieniu art. 14 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym należy zatem uznać również sytuację, w której wprawdzie przewodniczący jest fizycznie obecny, ale faktycznie, poprzez niewykonywanie swych obowiązków, jest nieobecny.

Autor skargi kasacyjnej wskazał ponadto, że uchwała nr […] w przedmiocie odwołania Przewodniczącego Rady Powiatu, podjęta została zgodnie z przewidzianymi dla takiej uchwały wymogami proceduralnymi, wynikającymi z art. 14 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 4 oraz art. 15 ust. 1 i ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym. Nie zgodzono się również z twierdzeniem Sądu I instancji, że uchwała rady powiatu o odwołaniu jej przewodniczącego powinna zawierać uzasadnienie. Wymogu takiego nie statuują przepisy ustawy o samorządzie powiatowym, a nie można go również wyprowadzać z zasad konstytucyjnych.

Dalej podano, że istotnym z punktu widzenia ogólnych zasad praworządności jest ocena zachowania skarżącej. Sąd przyjmując, iż ponosi ona odpowiedzialność za nie zwołanie sesji uznając, iż niewątpliwie złamała ona stosowne przepisy zobowiązujące ją do określonego działania i zwołania sesji, jednocześnie uznając jej interes prawny w zaskarżeniu niniejszej uchwały nadaje jej ochronę prawną swojego interesu na podstawie przepisów prawnych które niewątpliwie naruszyła. Kłóci się to z ogólną zasadą iż nie można ze swego prawa czynić użytku który byłby sprzeczny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa lub zasadami współżycia społecznego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do unormowania art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił sąd, określić ich charakter na gruncie art. 174 pkt 1 lub pkt 2 p.p.s.a. oraz zamieścić uzasadnienie uchybień zarzucanych sądowi.

Poprawność sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej wiąże się także, niezależnie od wymogów wskazanych w art. 174 p.p.s.a, z określonym w art. 190 p.p.s.a. zakazem opierania zarzutów skargi kasacyjnej od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, wydanego na skutek uchylenia wcześniejszego wyroku tego sądu przez Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku uchylającym. Tymczasem strona skarżąca w rozpatrywanej skardze kasacyjnej powtórzyła niektóre z zarzutów podnoszonych w poprzedniej skardze kasacyjnej, nie zważając na powyższy zakaz, co czyni niniejszą skargę kasacyjną nieskuteczną niezależnie od braku zasadności merytorycznej podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny uchylając wyrokiem z dnia 15 września 2009 r. (II OSK 461/09) wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 października 2008 r. (III SA/Kr 998/07) podkreślił, iż podziela argumentację Sądu I instancji wyrażoną w tym wyroku odnośnie do charakteru prawnego zaskarżonej uchwały oraz legitymacji skargowej odwołanej Przewodniczącej Rady Powiatu (w wyniku czego uznał zarówno możliwość zaskarżenia przedmiotowej uchwały jak i uprawnienie do dokonania tego przez skarżącą), ale także wskazał na niezasadność zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia art. 14 ust. 1, ust. 3 i ust. 4, art. 15 ust. 1 i ust. 7, art. 13 ust. 1 oraz art. 79 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny, jako przyczynę uchylenia wyroku WSA w Krakowie o sygn. III SA/Kr 998/07, wyraźnie określił uwzględnienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 147 § 1, art. 134, art. 106 § i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Od podjęcia bowiem uchwały upłynął okres wskazany w art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, co uniemożliwia zastosowanie normatywnej konsekwencji w postaci stwierdzenia nieważności i nakazuje odwołanie się do konsekwencji określonej w ust. 2 tego przepisu (stwierdzenie niezgodności z prawem), chyba że zachodzą okoliczności wskazane w art. 78 ust. 1 tej ustawy. Sąd I instancji nie ustalił okoliczności uzasadniających taką sankcję i nie wykazał w uzasadnieniu argumentacji przesądzającej o trafności swojego orzeczenia, co właśnie przesądziło o naruszeniu powyższych przepisów, prowadzącym do uchylenia wyroku Sądu I instancji.

Wskazane przez Naczelny Sąd Administracyjny uchybienia w ustaleniu i ocenie okresu, który upłynął od podjęcia przedmiotowej uchwały oraz wystąpienia okoliczności, stanowiących przesłanki wyboru konsekwencji wskazanych w art. 82 ustawy o samorządzie powiatowym zostały w toku ponownego wyrokowania przez Sąd I instancji zbadane i przedstawione w uzasadnieniu wyroku (s. 10-11), zgodnie z wykładnią tych przepisów wskazaną w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 15 września 2009 r.

Zarzuty naruszenia art. 14 ust. 1, ust. 3 i ust. 4, art. 15 ust. 1 i ust. 7, art. 13 ust. 1 oraz art. 79 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym podniesione zostały w skardze kasacyjnej rozpoznawanej w niniejszym postępowaniu w takim samym kontekście treściowym, w jakim uczyniono to w skardze kasacyjnej od wyroku WSA w Krakowie z dnia 29 października 2008 r. (III SA/Kr 998/07). Wobec wyraźnych i jednoznacznych wskazań w tym zakresie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2009 r., brak jest podstaw do ponownego rozpatrywania zarzutów skargi kasacyjnej, związanych z ponownym ich podniesieniem w niniejszej skardze kasacyjnej, wynikającym z przyjęcia przez stronę skarżącą odmiennych konkluzji interpretacyjnych niż te, które zawarte były w uzasadnieniu powyższego wyroku NSA oraz, w konsekwencji ponownego rozpoznania sprawy, w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji. Skład Orzekający w niniejszej sprawie, będąc co do zasady związany wykładnią tych przepisów, dokonaną przez Skład Orzekający NSA i wyrażoną w uzasadnieniu wyroku uchylającego poprzedni wyrok WSA w Krakowie, w pełni tę wykładnię podziela, co przekłada się na ocenę prawną wyroku zaskarżonego niniejszą skargą kasacyjną. W konsekwencji tego przyjmuje, że zarzuty odnoszące się do błędnej wykładni art. 14 ust. 3 i art. 15 ust. 1 i ust. 7 oraz art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, a także odnoszące się do błędnego zastosowania art. 14 ust. 1 i ust. 4 i art. 15 ust. 1 oraz art. 79 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym nie są trafne i nie można im przypisać w żadnym zakresie przymiotu zasadności. Ubocznie należy wskazać, iż określony jest w tych przepisach podmiot, zobowiązany do zwołania sesji Rady na wniosek (jest nim Przewodniczący), co oznacza, iż sesja nie może być zwołana przez inną osobę, jeśli nie zachodzą przesłanki jednoznacznie w art. 14 ust. 3 ustawy określone i nie podlegające rozszerzającej wykładni. Powoduje to, że nie można stanowisku Sądu, wyrażonemu w zaskarżonym wyroku zarzucić błędnej wykładni tych przepisów, na gruncie której ustalił on, że przy braku przesłanek z art. 14 ust. 3 ustawy, doszło do zwołania sesji Rady przez osobę nieuprawnioną.

W tym stanie rzeczy, w związku z przedstawioną wyżej argumentacją, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd ten orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.