VIII SA/WA 1142/10 – POSTANOWIENIE WSA W WARSZAWIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędzia WSA Leszek Kobylski /sprawozdawca/, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi Rady Miasta P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody […] z dnia […] listopada 2010 r. nr […] w przedmiocie rozstrzygnięcia nadzorczego w sprawie odwołania Przewodniczącego Rady Miasta P. postanawia odrzucić skargę.

Wojewoda […] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia […] listopada 2010r. nr […] wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym / t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142 poz.1591 ze zm., dalej określana jako ” usg”/, stwierdził nieważność uchwały nr […] Rady Miasta P. z dnia […] października 2010 r. w sprawie odwołania Przewodniczącego Rady Miasta P..

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, że w wyniku przeprowadzonego postępowania nadzorczego w odniesieniu do zakwestionowanej uchwały stwierdzono, że została ona podjęta z naruszeniem przepisów art.14, art.17 i art.19 ust.1 i 4 usg. W ocenie Wojewody odwołanie Przewodniczącego Rady Gminy P. nie nastąpiło, gdyż brak było quorum na sesji. Uchwała o odwołaniu przewodniczącego została podjęta, jak wynika z listy obecności na sesji nadzwyczajnej w dniu […] października 2010 r., przy obecności […] radnych, a quorum, tj. połowa ustawowego składu Rady Miasta P., to […] radnych. Zdaniem organu nadzoru, niezależnie od liczby radnych, quorum na sesji ustalane jest zawsze od ustawowej liczby radnych, która w mieście P. wynosi […] radnych. Zatem uchwała o odwołaniu przewodniczącego rady podjęta została z naruszeniem w/wymienionych przepisów usg.

Pismem z dnia […] listopada 2010 r. Rada Miasta P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem Wojewody […] skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze. W skardze, domagając się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, argumentowano w uzasadnieniu, że rozstrzygnięcie nadzorcze zostało podjęte z naruszeniem prawa poprzez niezastosowanie w zaistniałym stanie faktycznym art. 194 ust. 3 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Skarga została podpisana przez wiceprzewodniczącą Rady Gminy Miasta P..

W odpowiedzi na skargę Wojewoda […] wniósł o jej odrzucenie z powodu braków formalnych skargi, ewentualnie o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zakwestionowanym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Zarządzeniem z dnia 3 stycznia 2011 r., działając w trybie art. 49 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz U nr 153 poz.1270 ze zm., dalej określana jako „p.p.s.a”/, wezwano Radę Gminy P. do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez nadesłanie uchwały o skierowaniu skargi do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody […], pod rygorem odrzucenia skargi.

W odpowiedzi na wezwanie, pismem z dnia […] stycznia 2011 r. Rada Miasta P. przedłożyła dokumenty w postaci wyciągu z protokołu z nadzwyczajnej sesji rady z dnia […] listopada 2010 r. zawierający wniosek Przewodniczącego Rady Miasta P. w sprawie złożenia skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody […] przegłosowany i przyjęty przez radnych uczestniczących w obradach na sesji.

Następnie pismem z dnia […] stycznia 2011 r., na kolejne wezwanie Sądu, Rada Miejska w P. przedłożyła protokół z nadzwyczajnej sesji rady z dnia […] listopada 2010 r. wraz z listą obecności i porządkiem obrad.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skargę należało odrzucić.

Wskazać należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skuteczne złożenie skargi do sądu administracyjnego możliwe jest w wypadku spełnienia wszystkich warunków określanych jako przesłanki dopuszczalności skargi.

Stosownie do art. 98 ust.1 usg, rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Z kolei w myśl ust.3 tego artykułu, do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie, albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

Zatem w myśl wskazanego ust. 3 art. 98 usg, podjęcie uchwały będącej podstawą do wniesienia skargi stanowi obligatoryjną przesłankę do skutecznego jej wniesienia.

W rozpoznanej sprawie Rada Miasta P. zamiast stosownej uchwały o skierowaniu skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, przedłożyła dokumenty dotyczące wniosku przewodniczącego rady o skierowaniu skargi. Tego rodzaju wniosku przegłosowanego i przyjętego na sesji w dniu […] listopada 2010r. /jak wynika z przedłożonych dokumentów/ nie można uznać za uchwałę w rozumieniu art. 98 ust.3 u.s.g.

Uchwała stanowi podstawową formę wypowiadania się organu stanowiącego. W literaturze przyjmuje się, że uchwała w najogólniejszym sensie to forma aktu prawnego zawierającego decyzje organu kolegialnego. Uchwała jest ta formą w której rada jednostki samorządu terytorialnego wypowiada się realizując swoje ustawowe kompetencje wynikające w szczególności z art.18 ust.2 usg oraz z przepisów materialnego prawa administracyjnego. /vide M. Augustyniak i in. Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym Wyd. ABC 2010/.

Obowiązujące przepisy nie określają wprost, jakie elementy należy uznać za składniki niezbędne każdej uchwały. Pewną wskazówkę zawiera jednak rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dn. 20 czerwca 2001r. w sprawie zasad techniki prawodawczej /Dz U nr 100 poz. 908/. Zgodnie z § 143 załącznika do powołanego rozporządzenia do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady dot. projektów aktów normatywnych o charakterze wewnętrznym /uchwał i zarządzeń., projektów aktów wykonawczych /rozporządzeń/, a także niektóre zasady dot. projektów i zmian ustaw. W szczególności zatem uchwała rady powinna zawierać tytuł, numer porządkowy, podanie podstawy prawnej jej podjęcia, zawierać przepisy merytoryczne oraz datę wejścia uchwały w życie.

Przedłożone dokumenty dotyczące wniosku o skierowaniu skargi do sądu administracyjnego tych wymogów nie spełniają. Akceptacja wniosku o skierowaniu skargi do sądu administracyjnego wyrażona przez radę w formie przegłosowanego wniosku, nie może być uznana za sformalizowany akt woli organu kolegialnego jakim jest uchwała.

Nawet przyjmując, prezentowane w orzecznictwie i piśmiennictwie szeroko rozumianą swobodę ustrojową gminy i jej prawo do kwestowania aktów nadzoru wydawanych przez Wojewodę, nie jest dopuszczalne niedopełnienie wymogu formalnego ustanowionego przez ustawodawcę w art.98 ust.3 usg tj. skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego jeżeli nie została podjęta uchwała rady gminy o skierowaniu skargi do sądu administracyjnego.

W tych okolicznościach należało uznać, że skoro w zakreślonym przez Sąd terminie nie doszło do uzupełnienia braków formalnych skargi, zatem na mocy art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a – skarga podlegała odrzuceniu, stąd orzeczono jak w sentencji.

Powyższe rozstrzygnięcie uzasadnione względami formalnymi, wyłącza możliwość rozstrzygania przez Sąd sprawy co do jej istoty i tym samym zwalnia Sąd od obowiązku ustosunkowywania się do dalej idących, merytorycznych argumentów skargi.