V SA/WA 763/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA – Ewa Wrzesińska – Jóźków, Sędzia WSA – Jolanta Bożek (spr.), Sędzia WSA – Joanna Zabłocka, Protokolant – Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2009 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej w P. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z dnia […] marca 2009 r. nr […] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwał w sprawie uchwalania budżetu miasta; skargę oddala.

Przedmiotem skargi Rady Miejskiej w P. jest uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z […] marca 2009 r. o nr […].

Zaskarżoną uchwałą, w oparciu o art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), i art. 11 ust. 1 pkt 1 oraz art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r., Nr 55, poz. 577 ze zm.), Kolegium stwierdziło nieważność uchwały nr […] Rady Miejskiej w P. z […] lutego 2009 r. w sprawie procedury uchwalania budżetu oraz rodzajów i szczegółowości materiałów informacyjnych towarzyszących projektowi budżetu Miasta P..

Uzasadniając uchwałę Kolegium podało, że zapisy uchwały Rady Miejskiej w P., zawarte w § 1 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 i pkt 3 oraz w § 2 tej uchwały, są sprzeczne z prawem, tj. z art. 52 ust. 1 i art. 53 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 179 oraz art. 181 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.). Kolegium zwróciło uwagę, że:

-w § 1 uchwały Rady Miejskiej w P. określono „Rodzaje i szczegółowość materiałów informacyjnych towarzyszących projektowi budżetu”, przy czym w ust. 1 Rada wskazała, co ma stanowić podstawę opracowania przez Burmistrza Projektu budżetu Miasta P.. Regulacje takie -w ocenie Kolegium- wykraczają poza uprawnienia organu stanowiącego wynikające z art. 53 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Winny ograniczać się one do określenia procedury uchwalania budżetu oraz rodzajów i szczegółowości materiałów informacyjnych towarzyszących projektowi. Natomiast przygotowanie projektu uchwały budżetowej w świetle art. 52 ust. 1 ww. ustawy oraz art. 179 ustawy o finansach publicznych należy do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego (tu burmistrza).

-W ust. 3 pkt 1 § 1 uchwały Rada Miejska w P. określiła szczegółowość Objaśnień, nie precyzując ich w sposób jednoznaczny i czytelny, co czyni tę regulację niemożliwą do zrealizowania przez organ wykonawczy.

-Z ust. 3 pkt 3 § 1 omawianej uchwały wynika, iż do projektu budżetu dołączana ma być „prognoza łącznej kwoty długu na koniec roku budżetowego i lata następne, wynikająca z planowanych i zaciągniętych zobowiązań”. Szczegółowość ww. prognozy określono, aczkolwiek w sposób nieprecyzyjny, w niepodpisanym przez nikogo uzasadnieniu do uchwały, podczas gdy zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym winna uczynić to Rada w uchwale.

-W § 2 uchwały Rada Miejska ustaliła „Procedurę uchwalania budżetu Miasta P.”, która obejmuje m.in.:

a. prezentowanie przedłożonego przez Burmistrza w terminie do 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy, projektu uchwały budżetowej wraz z towarzyszącymi mu materiałami na posiedzeniu Komisji Rady Miejskiej. Odpowiedzialnymi za powyższe uczyniła oprócz Burmistrza i jego pracowników, Dyrektorów instytucji kultury. Kolegium zaznaczyło, że ww. instytucje stanowią odrębne od gminy podmioty prawne, a z jej budżetem powiązane mogą być jedynie dotacją. Powyższa prezentacja ma trwać do 30 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy. Taki sam termin został określony przez Radę Miejską dla jej Komisji na „przedstawienie i opiniowanie projektu” oraz przedłożenie Burmistrzowi „opinii” o projekcie i propozycji ewentualnych poprawek do niego”, co jest zdaniem Kolegium niemożliwe do wykonania.

b. opiniowanie przez Komisje Rady Miejskiej projektu budżetu przedstawionego przez Burmistrza z ewentualnymi poprawkami na wspólnym posiedzeniu Komisji Budżetu z przewodniczącymi wszystkich Komisji Rady Miejskiej z udziałem Burmistrza Miasta w terminie do 15 grudnia oraz

c. przekazanie przez Burmistrza Radzie Miejskiej na 14 dni przed datą sesji budżetowej „projektu uchwały budżetowej z uwzględnieniem wyników prac Komisji Rady”.

Wskazując na powyższe zapisy Kolegium stwierdziło, że w sposób istotny naruszają one normy określone w art. 179, art. 183 ust. 1 w związku z art. 181 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, a także w art. 52 ust. 1 i 2 oraz art. 53 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Wskazało, że przygotowanie projektu uchwały budżetowej wraz z objaśnieniami oraz inicjatywa w sprawie zmian tej uchwały, należą do wyłączonej kompetencji organu wykonawczego jednostki samorząd terytorialnego. Przepisy wyraźnie mówią o projekcie uchwały budżetowej i to projekcie przedstawionym organowi stanowiącemu. Nie wspominają o jego zmianach i nie traktują o żadnym innym projekcie, tyko o tym, który organ wykonawczy ma obowiązek w myśl dyspozycji art. 181 ust. 1 ustawy o finansach publicznych przedstawić organowi stanowiącemu nie później niż do 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy. Ten tylko i tak przedstawiony projekt może stanowić podstawę gospodarki finansowej w przypadku nieuchwalenia budżetu w terminie ustawowym, a nie zmieniony bądź nowy projekt, uwzględniający wnoszone przez organ wykonawczy poprawki.

-W § 2 pkt 2 uchwały Rada określiła porządek obrad sesji budżetowej, nie precyzując -w ocenie Kolegium- co jest tak naprawdę przedmiotem głosowania, o którym mowa w pkt 5 cyt. ustępu. Nie można tego ustalić także na podstawie zapisów zawartych w pkt. 1 – 4, bowiem Rada nie określiła w nich, który projekt jest przedstawiany przez Burmistrza na sesji budżetowej (pkt 1) i którego z nich dotyczyć mają opinie i wnioski Komisji (pierwotnego czy poprawionego). Nadto, Kolegium zauważyło, że z ustalonego porządku obrad nie wynika, co dzieje się z przedstawionymi na sesji budżetowej wnioskami Komisji Rady Miejskiej, czy są one dyskutowane i czy dyskusja kończy się przegłosowaniem poszczególnych wniosków.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. uchwałę Kolegium RIO w W. z […] marca 2009 r., skarżąca – Rada Miejska w P. wniosła o jej uchylenie w całości jako naruszającej prawo, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 52 i art. 53 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 179 i art. 181 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych.

Uzasadniając skargę Rada Miejska w P. w pierwszej kolejności podniosła, że ustawa o finansach publicznych i o samorządzie gminnym nie regulują kwestii trybu w jakim rada gminy uchwala budżet. Ustalenie szczegółowej procedury budżetowej należy więc do rady. Jednocześnie skarżąca wyraziła opinię, że w sprawie procedury uchwalania budżetu może informować podmioty uczestniczące w czynnościach zmierzających do przygotowania projektu budżetu, a następnie uchwalenia uchwały budżetowej o materiałach, na podstawie których opracowywany jest projekt budżetu. Powołała się przy tym na pogląd wyrażony przez J. M. S. w artykule pt. Procedura uchwalania budżetu i jego zmian – kompetencje organów wykonawczych i stanowiących jednostek samorządu terytorialnego w miesięczniku Finanse Komunalne.

Następnie skarżąca stwierdziła, że zapis § 1 ust. 3 pkt 1 lit. e uchwały faktycznie nie jest precyzyjny, jednak w jej ocenie nie zawiera tak istotnej wady, aby z jej powodu stwierdzić nieważność uchwały.

Dalej skarżąca zauważyła, że prognoza łącznej kwoty długu nie należy do materiałów informacyjnych towarzyszących projektowi budżetu, których szczegółowość określa rada gminy. Przepisem art. 180 ustawy o finansach publicznych ustawodawca nałożył na burmistrza obowiązek opracowania dwóch odrębnych dokumentów, wraz z projektem uchwały budżetowej przedstawianych RIO i radzie gminy. Są to prognoza łącznej kwoty długu na koniec roku budżetowego i lata następne, wynikająca z planowanych i zaciągniętych zobowiązań, i informacja o stanie mienia komunalnego. Prognoza łącznej kwoty długu podlega osobnemu zaopiniowaniu przez RIO.

Rada Miejska P. zauważyła też, że Kolegium kwestionując określenie terminów procedowania nad projektem budżetu wkracza w kompetencje rady gminy. W ocenie skarżącej wyznaczenie takich samych terminów nie uniemożliwia wykonania przewidzianych w tych terminach obowiązków. Zapis taki nie narusza żadnego z obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze § 2 zakwestionowanej przez Kolegium uchwały, Rada podniosła, iż ustalenie szczegółów procedury budżetowej należy do rady gminy. Zarówno ustawa o finansach publicznych jak i ustawa o samorządzie gminnym dopuszczają możliwość dokonywania przez radę gminy zmian w przedstawionym jej projekcie uchwały budżetowej z ograniczeniami wynikającymi z tych przepisów dotyczącymi m.in. zgody burmistrza na zmiany. Nie precyzują jednak w jakim momencie procesu uchwalania budżetu poprawki te mogą być wnoszone. Rada Miejska w P. przyjęła zasadę zgłaszania poprawek w toku prac Komisji. Poprawki zaproponowane przez Komisje Rady, zaakceptowane przez Burmistrza zostają wprowadzone do projektu jako autopoprawki. Normy prawne nie określają formy w jakiej komisje rady uczestniczące w pracach budżetowych przekazują poprawki do projektu budżetu. W tym miejscu skarżąca stwierdziła, że prace nad budżetem dotyczą tego samego projektu budżetu, przedłożonego radzie do 15 listopada. Na żadnym etapie nie powstaje nowy, drugi projekt uchwały.

Na koniec skarżąca wskazała, że wniosek o głosowanie bez dyskusji nie może dotyczyć uchwały budżetowej. Zasady głosowania zostały określone w statucie, nie ma więc potrzeby ponownie ich wprowadzać do uchwały w sprawie uchwalania budżetu.

W odpowiedzi na skargę Regionalna Izba Obrachunkowa w W. wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie i uznając zarzuty za nieuzasadnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem.

W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego (ewentualnie – stwierdzenie jego wydania z naruszeniem prawa, v. art. 145 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując oceny zaskarżonej uchwały, w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie ww. ustaw, Sąd nie dopatrzył się w kontrolowanej sprawie takich uchybień prawa, które winny skutkować uchyleniem tego rozstrzygnięcia i uznał, że uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. będąca przedmiotem skargi jest prawidłowa, natomiast podniesione przez skarżącą zarzuty nieuzasadnione.

Stosownie do treści art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r., Nr 55, poz. 577 ze zm.), w przypadku gdy w toku działalności nadzorczej nad uchwałą organu jednostki samorządu terytorialnego dotyczącą procedury uchwalania budżetu i jego zmian, izba ujawni wystąpienie nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza nieważności tej uchwały, lecz ogranicza się do wskazania, że wydano ją z naruszeniem prawa. W przypadku natomiast wystąpienia nieprawidłowości skutkujących nieważnością w całości lub w części uchwały, w myśl art. 12 ww. ustawy, izba orzeka o nieważności.

W niniejszej sprawie Kolegium RIO w W. kontrolując uchwałę Rady Miejskiej w P. uznało, iż zapisy w niej zawarte naruszają normy obowiązującego prawa, a tym samym zachodzą podstawy do stwierdzenia jej nieważności.

Zdaniem Sądu podjęcie przez Kolegium uchwały o unieważnieniu ww. uchwały Rady Miejskiej w P. było zasadne i zgodne z przepisami prawa.

Mając na względzie zarzuty skargi i stanowisko w niej przedstawione, Sąd stwierdza, iż nie można zgodzić się ze skarżącą, że ustawa o samorządzie gminnym i ustawa o finansach publicznych nie regulują trybu w jakim rada gminy uchwała budżet. W strukturze jednostki samorządu terytorialnego funkcjonują dwa organy, stanowiący i wykonawczy. Ustawodawca, określając procedurę uchwalania budżetu, ustalił kompetencje obu tych organów w ww. zakresie. Zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 179 ustawy o finansach publicznych przygotowanie projektu uchwały budżetowej należy do wyłącznej kompetencji wójta, natomiast w myśl art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym uchwalanie budżetu jest wyłączną kompetencją rady gminy. Zatem, w procesie tworzenia budżetu uczestniczą oba organy gminy na zasadzie wyłączności posiadanych kompetencji każdego z organów. Konsekwencją tego jest podział procedury tworzenia budżetu na fazę opracowania projektu uchwały budżetowej przez organ wykonawczy oraz na fazę rozpatrzenia projektu budżetu przez organ stanowiący. W tej też sytuacji zapisy zawarte w § 1 pkt 1 uchwały Rady Miejskiej w P., wskazujące Burmistrzowi Miasta dane, informacje oraz rodzaje wniosków, na podstawie których winien on opracować projekt budżetu niewątpliwie wkraczają w jego kompetencje i nie mogły być zaakceptowane przez Kolegium. Naruszały bowiem one ww. normy prawa.

Następnie wskazać trzeba, iż z chwilą przedłożenia przez organ wykonawczy projektu uchwały budżetowej organowi stanowiącemu dalsze prace nad projektem uchwały budżetowej prowadzone są przez organ stanowiący. Jakiekolwiek poprawki do projektu uchwały budżetowej winny być więc przedstawione temu organowi w celu ewentualnego skorygowania przez ten organ ww. projektu. Zaznaczyć tu należy, że wyłączną kompetencję do podjęcia uchwały w sprawie budżetu posiada organ stanowiący. W tej sytuacji wprowadzenie przez Burmistrza Miasta zmian do przedłożonego przez niego projektu uchwały budżetowej oznacza naruszenie ustawowych kompetencji obu ww. organów w procedurze uchwalania budżetu. Dlatego też słusznie -zdaniem Sądu- Kolegium zakwestionowało zapisy zawarte w § 2 kwestionowanej uchwały jako pozostające w rażącej sprzeczności z art. 52 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 179 ustawy o finansach publicznych.

Powyższe uzasadniało wydanie zaskarżonej uchwały i czyni zarzutki skargi bezzasadnymi.

Z wymienionych powodów, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.