III SA/WR 119/08

Regulacja art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) nie stanowi dla rady gminy podstawy prawnej do kształtowania (rozszerzania) obowiązków radnego, o których mowa w tym przepisie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Józef Kremis Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca) Protokolant Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 8 maja 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody […] na uchwałę Rady Gminy W. z dnia […] nr […] w przedmiocie Statutu Gminy W. w zakresie § […] ustęp […] uchwały stwierdza nieważność § […] ustęp […] uchwały.

Wojewoda […] zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. § […] ust. […] i ust. […] uchwały Rady Gminy W. z dnia […] nr […] w sprawie Statutu Gminy W., wnosząc o stwierdzenie nieważności tego przepisu.

W uzasadnieniu skargi wojewoda stwierdził, że w § […] ust. […] i […] statutu Gminy W. rada gminy określiła sposób wykonywania mandatu radnego. Zgodnie z tą regulacją radni powinni odbywać spotkania ze swoimi wyborcami nie rzadziej niż 2 razy w roku (ust. […]); ponadto radni powinni przyjmować w swoich okręgach wyborczych nie rzadziej niż raz w kwartale – w terminie i miejscu podanym do wiadomości wyborców (ust. […]). W ten sposób rada gminy określiła zasady wykonywania mandatu przez radnych. Zdaniem wojewody, żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie upoważnia organów gminy do ustanawiania zasad czy norm postępowania regulujących wykonywanie mandatu radnego. Materia ta nie należy do spraw z zakresu działania gminy (art. 18 ust. 1 ustawy). Nie obejmuje jej domniemanie do podejmowania tego rodzaju aktów przez radę gminy.

Według organu nadzoru konstrukcja prawna mandatu radnego przesądza o tym, że mandat ten ma charakter mandatu wolnego. Radny w wykonywaniu obowiązków i przysługujących uprawnień nie jest związany instrukcjami wyborców. W tych ramach (działań zgodnych z prawem) ponosi on przed wyborcami jedynie odpowiedzialność polityczną. Powszechnie obowiązujące przepisy prawa nie dają radzie gminy upoważnienia do stosowania wobec poszczególnych radnych środków dyscyplinujących, gdy nie wywiązują się z obowiązku uczestnictwa w sesjach rady oraz w pracach jej komisji (wyrok NSA z dnia 17 listopada 1995r” SA/Wr 2515/95, OSS 1996, nr 1, poz. 13). Według art. 7 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego z dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r., Nr 124, poz.607), status przedstawicieli wybieranych do władz lokalnych powinien zapewniać swobodne wykonywanie ich mandatu. Jedynym władczym, przewidzianym prawem instrumentem czy też środkiem mogącym mieć wpływ na wykonywanie mandatu radnego (jednak tylko w sferze udziału w pracach rady i jej komisji), jest ustalanie przez radę zasad przyznawania diet radnym przez uzależnienie wysokości diet od aktywności osoby sprawującej funkcję radnego.

Poza tą sferą rada gminy nie może nakładać obowiązków określonego zachowania czy też postępowania na radnych wchodzących w skład tego organu.

W odpowiedzi na skargę Gmina W. stwierdziła, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i wniosła o jej oddalenie. Według gminy, stosownie do treści art. 23 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, radny obowiązany jest kierować się dobrem gminnej wspólnoty samorządowej. Utrzymuje on stałą więź z mieszkańcami oraz z ich organizacjami. W szczególności przyjmuje postulaty mieszkańców gminy i przedstawia je organom gminy do rozpatrzenia. Nie jest związany instrukcjami wyborców. Według gminy przepis ten nakłada na radnego obowiązki względem członków wspólnoty lokalnej. Radny obowiązany jest kierować się dobrem gminnej wspólnoty samorządowej oraz utrzymywać stałą więź z mieszkańcami.

Nakładając na radnego obowiązek utrzymywania stałej więzi z mieszkańcami oraz z ich organizacjami ustawodawca nie określił jednak zasad, form ani metod tych kontaktów. Gmina powołała się na pogląd, według którego wobec braku uregulowań ustawowych w powyższym zakresie, materia ta winna być uregulowana w statucie, jako sprawa z zakresu organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy rady i jej organów. Typowymi formami realizacji obowiązku utrzymywania stałej więzi z mieszkańcami są okresowe bezpośrednie spotkania z ogółem wyborców oraz pełnienie dyżurów w okręgu wyborczym lub w siedzibie organów gminy, w ustalonych i podanych do wiadomości wyborców terminach. Bezpośredni kontakt z mieszkańcami społeczności lokalnej umożliwia bowiem w najpełniejszym zakresie realizację nałożonego na radnych obowiązku, określonego w art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Radny powinien wyznaczać regularne terminy otwartych spotkań z mieszkańcami. Częstotliwość tych spotkań wynika z charakteru gminy. Ich głównym celem jest przyjmowanie postulatów, wniosków, skarg i zażaleń oraz uwag i propozycji wyborców, informowanie wyborców o aktualnej sytuacji gminy oraz o celach, kierunkach i formach działania jej organów, konsultowanie zamierzonych przez radę i wójta rozstrzygnięć oraz informowanie o już podjętych uchwałach i decyzjach, ich wyjaśnianie i propagowanie, zachęcanie wyborców do współdziałania w realizacji zadań i programów działania gminy, informowanie ich o działalności w radzie, komisjach rady oraz w innych organach samorządowych, do których radny został wybrany lub desygnowany.

W nawiązaniu do powyższego, gmina podkreśliła, że nadrzędnym zadaniem i celem regulacji § […] ust. […] i […] zaskarżonej uchwały jest dobro lokalnej wspólnoty samorządowej. W pojęciu tym mieści się coraz lepsze zaspokajanie zbiorowych potrzeb tej wspólnoty, wzrost jej zamożności i znaczenia oraz poprawa warunków życia jej członków. Dobro to ma charakter nadrzędny i winny mu być podporządkowane wszelkie działania władz samorządu terytorialnego. Uchwalając między innymi § […] ust. […] i […] Statutu Gminy W., radni kierowali się zatem przede wszystkim dobrem lokalnej wspólnoty gminnej. Treść tych przepisów ma podkreślić doniosłość i wagę bezpośrednich spotkań z wyborcami. Mając świadomość istotnej roli społecznej takich bezpośrednich kontaktów, radni podjęli się obowiązku organizowania spotkań ze swoimi wyborcami nie rzadziej niż 2 razy w roku oraz przyjmowania w swoich okręgach wyborczych nie rzadziej niż raz w kwartale – w terminie i miejscu podanym uprzednio do wiadomości wyborców. Gmina podkreśliła, że przedmiotowa uchwała została podjęta jednogłośnie przez wszystkich radnych.

Według gminy, zaskarżony § […] ust. […] i […] uchwały nie narusza przyjętej w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym konstrukcji wolnego mandatu radnego. Są to bowiem leges imperfectae, czyli normy bez sankcji prawnej. Ich przestrzeganie ma jedynie moralne znaczenie. Są niemożliwe do wyegzekwowania za pomocą środków prawnych.

Zdaniem gminy, podane okoliczności przesądzają o zasadności żądania oddalenia skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Według art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa (art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zasługiwała zatem na uwzględnienie.

Ani ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu administracyjnego niż zgodność zaskarżonego aktu organu gminy z przepisami prawa. W literaturze przyjmuje się, że podstawą do uchylenia takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami.

Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowią przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwana także dalej w skrócie „usg”), regulujące kompetencje rady gminy w przedmiocie uchwalenia statutu gminy. Według Sądu, organ nadzoru badając legalność zaskarżonego § […] ust. […] i […] uchwały stwierdził zasadnie, że zaskarżony przepis wykracza poza materię statutową ustawy o samorządzie gminnym, a także brak innego umocowania ustawowego do uchwalenia tego przepisu.

Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 usg, według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 4 usg, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 usg wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu.

O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90 usg.

Artykuł 93 ust. 1 usg. stanowi, że po upływie 30-dniowego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Może jedynie zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z uwagi na to, że w rozpatrywanej sprawie upłynął ów ustawowy 30-dniowy termin stwierdzenia nieważności uchwały, organ nadzoru zaskarżył ją do Sądu.

W rozpatrywanej sprawie ocenie Sądu podlega legalność przepisów § […] ust. […] i […] uchwały Rady Gminy W. z dnia […] nr […] w sprawie Statutu Gminy W., który brzmi następująco:

„1. Spotkanie z swoimi wyborcami radni winni odbywać nie rzadziej niż 2 razy w roku.

2. Nie rzadziej niż raz w kwartale radni winni przyjmować w swoich okręgach wyborczych – w terminie i w miejscu podanym uprzednio do wiadomości wyborców. Wyborcy mogą w tym czasie składać skargi, wnioski i postulaty”.

Zgodnie z poglądami doktryny i z ustalonym orzecznictwem sądowym, statut gminy jest aktem prawa miejscowego (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 14 listopada 1996 r., sygn. akt II SA 924/96, ONSA 1997/4/164; wyrok NSA w Warszawie z dnia 17 stycznia 2001 r., sygn. akt II SA 1525/00, LEX nr 54148). Biorąc to pod uwagę, bezpodstawne jest stanowisko gminy, że zaskarżony przepis statutu gminy nie ma charakteru normatywnego.

Z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, obowiązujące na obszarze działania tych organów. Reguła ta jest ponowiona w art. 40 usg., według którego na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy (ust. 1); na podstawie ustawy o samorządzie gminnym gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych (ust. 2 pkt 1).

Sąd podkreśla, że granice swobody prawodawczej rady gminy zakreślone są przez przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Rada gminy podejmując uchwałę o statutowych obowiązkach radnego zobowiązana była zatem do przestrzegania przepisów tej ustawy, która w badanym zakresie stanowi w art. 23 ust. 1, że radny obowiązany jest kierować się dobrem wspólnoty samorządowej gminy; radny utrzymuje stałą więź z mieszkańcami oraz ich organizacjami, a w szczególności przyjmuje zgłaszane przez mieszkańców gminy postulaty i przedstawia je organom gminy do rozpatrzenia, nie jest jednak związany instrukcjami wyborców. Ustawa ta, zgodnie z przyjętym modelem wolego mandatu radnego, nie zawiera natomiast przepisu, który mógłby stanowić podstawę normatywnej regulacji w tym zakresie o charakterze wykonawczym. Także w innych ustawach, regulujących kwestie związane z mandatem radnego. w szczególności w ustawie z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547), brak jest takiego przepisu. Sąd stwierdza zatem, że w sytuacji braku stosownego upoważnienia ustawowego, zaskarżone przepisy zostały wydane w warunkach nieważności.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest uzasadniona i podlega uwzględnieniu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.