II SAB/WA 22/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Agnieszka Góra – Błaszczykowska Sędzia WSA – Olga Żurawska – Matusiak Protokolant – referent stażysta Eliza Kusy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi M. H. na bezczynność T. S.A. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia […] listopada 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej zobowiązuje T. S.A. do rozpatrzenia wniosku M. H. dnia […] listopada 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania administracyjnego; 1. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. zasądza od T. S.A. na rzecz skarżącego M. H. kwotę 100,- (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Skarżący M. H. wnioskiem z dnia […] listopada 2011 r., przesłanym drogą elektroniczną, zwrócił się do rzecznika T. S.A. w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), o udzielenie informacji w następującym zakresie:

1. wykaz wszystkich służbowych numerów telefonicznych (zarówno stacjonarnych, jak i komórkowych) wraz z przypisaniem do poszczególnych (nawet podstawowych) komórek organizacyjnych T. oraz stanowisk – wniosek obejmuje zarówno dane z siedziby […], jak i wszystkich placówek poza […] – wnioskując o udostępnienie w formie pliku elektronicznego Excel lub odpowiednika,

2. wykaz wszystkich służbowych adresów poczty elektronicznej wraz z ich przypisaniem do poszczególnych (nawet podstawowych) komórek organizacyjnych T. oraz stanowisk – wniosek obejmuje zarówno dane z siedziby […], jak i wszystkich placówek poza […] – wnioskując o udostępnienie w formie pliku elektronicznego Excel lub odpowiednika.

W odpowiedzi na powyższe Centrum Informacji T. […] pismem z dnia […] grudnia 2011 r., przesłanym w formie elektronicznej stwierdziło, że powyższe informacje nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej i tym samym nie podlegają udostępnieniu na zasadach przewidzianych tym aktem prawnym. Jednocześnie dodano, że struktura organizacyjna T. S.A. zawarta została w Regulaminie organizacyjnym przedsiębiorstwa spółki T.S.A., dostępnym na stronie Biuletynu Informacji Publicznej T. S.A.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia […] grudnia 2011 r., skarżący M. H. zarzucił Prezesowi Zarządu T. S.A. bezczynność w zakresie udostępnienia powyższej informacji publicznej, poprzez naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wnosząc o zobowiązanie Prezesa Zarządu T S.A. do dokonania czynności w zakresie żądanym we wniosku z dnia […] listopada 2011 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że do dnia wniesienia skargi nie uzyskał żądanej informacji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego na rzecz T. S.A. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podano, że zgodnie z treścią art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, uzyskanie informacji o działalności podmiotów innych niż organy władzy publicznej i osoby pełniące służbę publiczną, jest możliwe wyłącznie w zakresie, w jakim podmioty te wykonują zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Nie każda zatem sfera działalności T. S.A. będzie stanowiła informację publiczną, a tylko ta, która odnosi się do realizacji zadań publicznych, czyli wypełniania misji, o której mowa w art. 21 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji oraz dysponowania środkami publicznymi (abonament). T. S.A. realizuje wiele zadań, które nie odnoszą się do publicznej sfery jej działalności, a jej przychodów nie stanowią wyłącznie środki publiczne, ale pochodzą także z innych źródeł, m.in. z obrotu prawami do audycji i z reklam oraz audycji sponsorowanych, co wynika z art. 31 ust. 1 cytowanej już wyżej ustawy o radiofonii i telewizji, zaś środki publiczne są przeznaczane wyłącznie na zadania związane z wypełnieniem misji publicznej (art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych – Dz. U. Nr 85, poz. 728 ze zm.). Zatem nie każdy pracownik T. S.A. związany jest z wykonywaniem na rzecz organu zadań publicznych i gospodarowaniem środkami publicznymi i wobec powyższego nie można zaliczyć do spraw publicznych numerów telefonicznych i adresów mailowych wszystkich pracowników, bowiem nie są one osobami pełniącymi funkcje publiczne i nie są zaliczani do służby cywilnej. Natomiast na stronie BIP w sposób przejrzysty udostępniono wszelkie informacje umożliwiające kontakt z organem, tzn. z wchodzącymi w jej skład jednostkami organizacyjnymi. Ponadto organ udostępnia wszelkie dane na temat struktury organizacyjnej, organów spółki, wykorzystania środków abonamentowych i realizacji misji publicznej oraz wszystkie inne dane stanowiące informację publiczną. Na koniec zaś stwierdzono, że w celu zapewnienia przejrzystości i jawności wykorzystania środków przeznaczonych na realizację zadań, organ prowadzi odrębną ewidencję przychodów i kosztów związanych z realizacją misji publicznej oraz pozostałej działalności, co pozwala na dokładne rozróżnienie zadań, realizacja których następuje ze środków publicznych i zadań, które są finansowane z innych źródeł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1. decyzje administracyjne;

2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4. inne niż określone w pkt. 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

4a.pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt. 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7. akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego;

8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.

Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu.

Mówiąc natomiast o dostępie do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie stwierdzić na samym początku należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3).

Konkretyzacją tego prawa zajmuje się m.in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej,

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 z późn. zm.), oraz partie polityczne (ust. 2).

Wobec treści powyższego przepisu, a konkretnie zgodnie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy bezspornym jest, że T. S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, bowiem jej jedynym akcjonariuszem jest Skarb Państwa, w imieniu którego działa Minister Skarbu i wobec powyższego cała działalność tego podmiotu dotyczy sfery publicznej. Dodać jednocześnie należy, że przepis ten ma charakter normy bezwzględnie wiążącej i bez znaczenia jest fakt, czy T. S.A. utrzymuje się w całości z abonamentu, czy też częściowo z reklam.

Wskazać również należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów.

Zatem, jeśli podmiot realizuje zadania publiczne, to bez względu na zakres tych zadań w stosunku do poszczególnych osób i ewentualnych ograniczeń kompetencyjnych poszczególnych pracowników w tym zakresie, podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Niezależnie od powyższego nie budzi wątpliwości, że informacja o numerach telefonów służbowych oraz adresach poczty elektronicznej wraz z przypisaniem ich do poszczególnych komórek organizacyjnych oraz do stanowisk, stanowi – w ocenie Sądu – informację publiczną. Na marginesie dodać tylko należy, że wniosek skarżącego jest zdecydowanie szerszy w swoim żądaniu, aniżeli struktura organizacyjna – na co powołuje się organ – zamieszczona w Biuletynie Informacji Publicznej.

Reasumując, żądane przez skarżącego informacje podlegają ustawie informacji publicznej. Natomiast rzeczą oczywistą jest również, że udzielenie informacji publicznej może podlegać ewentualnemu ograniczeniu. Zgodnie bowiem z treścią art. 5 ust. 1 ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a nadto ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (ust. 2). Zatem, jeśli organ stanąłby na stanowisku, że wnioskowana informacja podlega tym ograniczeniom, to wówczas w myśl art. 16 ust. 1 ustawy, może odmówić jej udzielenia w formie decyzji.

W tej sytuacji więc organ pozostawał w bezczynności w zakresie udostępnienia skarżącemu M. H. informacji publicznej, o którą żądał we wniosku z dnia […] listopada 2011 r. Niezależnie od powyższego bezczynność owa nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, bowiem wskazuje raczej na niewystarczającą znajomość zagadnienia przez organ, o czym świadczy chociażby odpowiedź na skargę i zawarte w niej tezy. Reasumując, Sąd nie dopatrzył się lekceważenia wnioskodawcy, czy też celowego wprowadzania go w błąd i wobec powyższego nie została spełniona przesłanka rażącego naruszenia prawa.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 w zw. z art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 w zw. z art. 206 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.