II SA/OL 737/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2008 r. sprawy ze skargi Gminy Nowe Miasto Lubawskie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 21 lipca 2008 r. nr NK.0911-239/08 w przedmiocie zmiany statutu Gminy oddala skargę. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku

Rozstrzygnięciem Nadzorczym z dnia „[…]” roku, znak „[…]” Wojewoda stwierdził nieważność uchwały Nr „[…]” Rady Miejskiej w N. z dnia „[…]”r., zmieniającej statut Gminy Miasto N., poprzez dodanie § 18 a, określającego zasady zgłaszania radnemu, przez mieszkańców miasta, wniosków dotyczących podjęcia inicjatywy uchwałodawczej oraz tryb przekazywania przez radnego zgłoszonych wniosków do Przewodniczącego Rady.

Zdaniem organu nadzoru powyższy zapis rażąco narusza art. 22 ust. 1

i art. 23 ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Wojewoda wskazał, iż zgodnie z art. 22 ust.1 statut gminy określa organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy. Organami gminy według art. 11a wymienionej ustawy są wyłącznie: rada gminy oraz wójt ( burmistrz, prezydent miasta). Tymczasem radny nie jest organem gminy, a ponadto według art. 23 ustawy, radny wprawdzie utrzymuje stałą więź z mieszkańcami, a w szczególności przyjmuje zgłaszane przez mieszkańców gminy postulaty i przedstawia je organom gminy do rozpatrzenia, jednak nie jest związany instrukcjami wyborców. Podniósł, iż brak jest w ustawie o samorządzie gminnym przepisów, które umożliwiałyby nałożenie na radnego w statucie gminy obowiązku, o którym mówi zakwestionowana zmiana statutu. W ocenie organu, ustalony przez Radę Miejską, obowiązek przekazywania przez radnego wniosków zgłoszonych przez mieszkańców do Przewodniczącego Rady, pozostaje w rażącej sprzeczności z wynikającą z ustawy, wyżej przytoczoną, zasadą nie związania radnego instrukcjami wyborców.

Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Gmina N., reprezentowana przez radcę prawnego D. Sz., wnosząc o uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru, w związku z naruszeniem przepisu art. 169 ust. 4 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie oraz przepisów ustawy o samorządzie gminnym, a w szczególności art. 2 ust. 3 oraz art. 3 ust. 1 przez naruszenie samodzielności gminy i art. 22 oraz 23 poprzez niewłaściwą ich interpretację i błędne zastosowanie.

W uzasadnieniu skargi zarzucono, że stanowisko organu nadzoru jest niewłaściwe i sprzeczne z przepisami prawa oraz utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych. Podniesiono, iż art. 169 ust. 4 Konstytucji RP oraz przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym zawierają podstawowe regulacje dotyczące samorządu terytorialnego i jednocześnie wyznaczają zakres dla unormowań przepisów lokalnych. Takim aktem lokalnym jest statut gminy, który normuje ustrój gminy (art.3 ust. 1) poprzez określenie organizacji wewnętrznej oraz tryb pracy rady i jej organów (art.22) uchwalany przez radę gminy (art. 18 ust.2). Wskazano, iż bezsporny jest fakt, że żaden przepis prawa nie reguluje zasad zgłaszania przez wspólnotę samorządową radnym wniosków dotyczących podjęcia inicjatywy uchwałodawczej, ale też żaden przepis nie zakazuje uregulowania tych kwestii w statucie gminy, wobec tego nie można przyjąć, że zaskarżona uchwała jest sprzecza z prawem. Zdaniem strony skarżącej, w świetle przytoczonych wyżej przepisów, statut gminy może normować wszystkie zagadnienia gminy nieuregulowane wyraźnie w ustawie, byleby nie były sprzeczne z przepisami ustawowymi.

Pełnomocnik podniósł, że przepis art. 23 ustawy samorządowej reguluje obowiązki radnego gminy w sposób ogólny, stanowiąc m.in. że „radny utrzymuje stałą więź z mieszkańcami oraz ich organizacjami, a w szczególności przyjmuje zgłaszane przez mieszkańców gminy postulaty i przedstawia je organom gminy do rozpatrzenia”. Zatem z literalnego brzmienia tego unormowania wynika., że postulaty zgłaszane radnemu przez mieszkańców to nic innego jak wniosek mieszkańców dotyczący zgłoszenia inicjatywy uchwałodawczej. Zaznaczono, że rada usytuowana jest w strukturze organizacyjnej gminy jako kolegialny organ działający przez radnych

i z tego też względu konieczne jest ustalenie zasad działania radnych w jej strukturze kolegialnej w tym także przekazywania postulatów (inicjatywy uchwałodawczej) właściwemu organowi gminy w tej sprawie Radzie Miejskiej w N., jako organowi właściwemu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując

w całości stanowisko i argumenty podniesione w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Dodatkowo organ podniósł, iż inicjatywę ustawodawczą można zaliczyć do materii, która mieści się w zakresie pojęcia „trybu pracy” organów gminy. Na tej podstawie możliwe jest więc ustalanie przez radę gminy zasad, w jaki inicjatywa ta będzie realizowana, ale tylko w ramach działań tych organów. Zdaniem Wojewody,

w szczególności, wykładnia art. 22 ustawy o samorządzie gminnym nie upoważnia

do nakładania w drodze uregulowań statutowych, jakichkolwiek obowiązków

w tym zakresie na inne podmioty niż wymienione w art. 11 a ustawy o samorządzie gminnym, w tym na radnych, wykonujących swoje zadania ustawowe poza radą gminy. Podkreślono, iż obowiązki radnych gminy określa art. 23 ustawy. Według tego przepisu, radny wprawdzie utrzymuje stałą więź z mieszkańcami, a w szczególności przyjmuje zgłaszane przez mieszkańców gminy postulaty i przedstawia je organom gminy do rozpatrzenia, jednak nie jest związany instrukcjami wyborców. Dlatego też, w ocenie organu nadzorczego, usankcjonowanie obowiązku ustalonego przez Radę Miejską zakwestionowaną uchwałą, polegającego na obligatoryjnym przekazywaniu przez radnego wniosków zgłoszonych przez mieszkańców do Przewodniczącego Rady, pozostaje w rażącej sprzeczności z wyżej przytoczoną zasadą nie związania radnego instrukcjami wyborców. Powyższy zapis de facto wyłącza bowiem prawo radnego do jakiejkolwiek weryfikacji takich wniosków, co niewątpliwie czyni iluzorycznym w/w uprawnienie radnego i sprowadza rolę radnego do roli „listonosza”, co z pewnością nie było intencją ustawodawcy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, a zatem nie może odnieść zamierzonego skutku.

Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając skargę w świetle powołanych powyżej kryteriów, należy stwierdzić, iż organ nadzoru zasadnie wyeliminował z obrotu prawnego uchwałę Rady Miejskiej w N., będącą przedmiotem kontrolowanego przez Sąd rozstrzygnięcia nadzorczego.

W myśl bowiem art.91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U z 2001 nr 142, poz.1591 ze zmianami) uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, a o jej nieważności orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od doręczenia mu uchwały.

W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru miał podstawy do uznania, że przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej została podjęta z naruszeniem prawa i to nie tylko ze względów podanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego.

Organ nadzoru słusznie przyjął, że kontrolowana uchwała Rady Miejskiej dokonująca zmian w Statucie Gminy, została podjęta z naruszeniem art. 22 i art. 23 ustawy o samorządzie gminnym.

W myśl art. 22 tej ustawy Statut reguluje organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy, a więc, zgodnie z treścią art. 11 a omawianej ustawy rady gminy oraz wójta ( burmistrza, prezydenta). Nie można mieć wątpliwości co do tego, że radny organem gminy nie jest. Brak jest wobec tego podstaw, aby w Statucie wprowadzać regulacje dotyczące trybu pracy radnych, obejmujące działania poza radą.

W ocenie Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze było zasadne także z innych, bardziej ważkich powodów, na które Wojewoda się nie powoływał.

Z treści przepisu § 18 a, który miał zostać dodany zakwestionowaną przez Wojewodę uchwałą do statutu Gminy Miasto N. wynika, że mieszkańcy miasta mogliby zgłaszać radnym wnioski dotyczące podjęcia inicjatywy uchwałodawczej. Przy czym wniosek w tym przedmiocie miał zawierać projekt uchwały, uzasadnienie, listę co najmniej 150 osób popierających wniosek, wskazanie osoby reprezentującej mieszkańców, która miała przedstawić projekt uchwały na posiedzeniach komisji i sesji rady. Ponadto ustalono wymóg, aby projekt uchwały został zredagowany zgodnie z zasadami techniki prawodawczej. Taki wniosek miał być zgłaszany radnemu, który zobowiązany byłby przekazać go Przewodniczącemu Rady. Następnie przedłożony projekt uchwały, po spełnieniu wskazanych wymogów oraz pozytywnym zaopiniowaniu przez radcę prawnego mógłby stanąć pod obrady Rady, która mogłaby go przyjąć bez poprawek, z poprawkami po wyrażeniu zgody przez wnioskodawców, odrzucić go lub skierować do wnioskodawców w celu uzupełnienia.

Z powyższego wynika, iż Rada Miejska w N. w istocie unormowała zasady występowania przez mieszkańców miasta z inicjatywą uchwałodawczą, rozumianą jako prawo do przedstawiania pod obrady rady gminy projektów uchwał. W ocenie Sądu przyjęcie takiej regulacji nastąpiło nie tylko z naruszeniem wskazanych przez Wojewodę przepisów ustawy o samorządzie gminnym, ale było również niezgodne z obowiązującymi ustaleniami Statutu Gminy. Stosownie bowiem do zapisu § 18 ust. 2 tego Statutu (uchwała nr „[…]” z dnia „[…]”r. w sprawie [Dz.Urz.Woj. „[…]”]), inicjatywa uchwałodawcza przysługuje Burmistrzowi, Komisjom Rady, klubom radnych lub co najmniej 3 radnym. Zatem, zgodnie ze Statutem, tylko te podmioty mogą występować z inicjatywą uchwałodawczą. Natomiast sporną uchwałą Rada Miejska przyznała prawo przedkładania projektów uchwał mieszkańcom miasta. Chociaż zredagowano to w ten sposób, że „mieszkańcy miasta mogą zgłaszać radnym wnioski dotyczące podjęcia inicjatywy uchwałodawczej”, to wobec jednoznacznej treści przepisów wskazanego § 18 a, nie budzi wątpliwości, iż rola radnego ograniczona byłaby w tym względzie tylko do pośredniczenia w nadaniu biegu projektu uchwały zgłoszonego przez mieszkańców miasta.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 3 kwietnia 2006r. sygn. akt III SA/Wr 584/05 wyraził pogląd, który skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, iż rada gminy nie może w statucie gminy przyjąć, że mieszkańcom wspólnoty samorządowej przysługuje inicjatywa uchwałodawcza polegająca na złożeniu projektu uchwały. W obowiązującym ustawodawstwie brak jest bowiem regulacji prawnych przyznających mieszkańcom tworzącym wspólnotę samorządową prawo do inicjatywy uchwałodawczej. Prawa do takiej inicjatywy nie można wyprowadzić w drodze domniemania wypływającego z art. 3 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wedle którego „O ustroju gminy stanowi jej statut” oraz z treści art. 22 ust. 1 tej ustawy, który stanowi, że „organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy określa statut gminy”. W statucie rada gminy może regulować wszystkie zagadnienia ustrojowe gminy pod warunkiem jednak, iż nie naruszają one przepisów ustaw. Zasada ta wprost wynika z unormowań zawartych w art. 169 ust. 4 Konstytucji („Ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące”). Użyty w treści tego przepisu zwrot „w granicach ustaw” oznacza, że swoboda rady w kształtowaniu ustroju gminy jest ograniczona i powoduje, że rada nie może przyznać mieszkańcom gminy uprawnień dalej idących niż uprawnienia wynikające z ustawy zwykłej. W przepisach Konstytucji oraz w ustawie o samorządzie gminnym – jak to zostało wyżej powiedziane – brak jest unormowań przyznających mieszkańcom wspólnoty samorządowej prawa do przedstawiania pod obrady rady gminy projektów uchwał.

Granice udziału mieszkańców gminy w sprawowaniu przez nich władzy jak

i podejmowaniu rozstrzygnięć wyznacza Konstytucja oraz ustawa o samorządzie gminnym. Granice te dotyczą między innymi swobody organów gminy

co do kształtowania jej wewnętrznego ustroju, obejmującego m. in. stanowienie aktów prawa miejscowego, określających udział mieszkańców w sprawowaniu władzy na obszarze gminy. Są one wytyczone przez treść art. 4 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wedle którego „władza zwierzchnia w Rzeczypospolitej Polskiej należy do Narodu” i ust. 2 tego artykułu, który stanowi, że „naród sprawuje władzę przez swoich przedstawicieli lub bezpośrednio”. Doniosłą regułę zawiera także art. 16 ust. 2 Konstytucji, w myśl którego samorząd terytorialny uczestniczy

w sprawowaniu władzy publicznej, zaś przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Regulacja ustawodawcza uwzględniać winna także wyrażone w art. 163 Konstytucji domniemanie wykonywania przez samorząd terytorialny ” zadań publicznych” niezastrzeżonych przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych, jak również przywołaną już treść art. 169 Konstytucji.

Rozwinięciem norm konstytucyjnych jest między innymi art. 11 ust. 1 ustawy

o samorządzie gminnym, który stanowi, że „mieszkańcy gminy podejmują rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym (poprzez wybory i referendum)

lub za pośrednictwem organów gminy”. Powyższe regulacje wskazują jednoznacznie

na to, że w odniesieniu do wspólnoty samorządowej ustawodawca wyraźnie opowiedział się za ustrojem przedstawicielskim i za ograniczonym – do wyborów

i referendum – udziałem mieszkańców gminy w bezpośrednim sprawowaniu władzy

i stanowieniu prawa miejscowego. W pozostałych przypadkach mieszkańcy wspólnoty samorządowej podejmują rozstrzygnięcia „za pośrednictwem organów gminy”, co wyłącza ich bezpośredni udział w stanowieniu prawa miejscowego.

Brak w ustawie o samorządzie gminnym regulacji odnoszących się do przyznania mieszkańcom prawa do wnoszenia pod obrady rady projektów uchwał ocenić należy jako wybór ustawodawcy. Jego milczenie należy interpretować w tym przypadku jako brak zgody na taką formę sprawowania władzy przez mieszkańców gminy. Pominięcie przez ustawodawcę tak silnego środka oddziaływania przez mieszkańców na organ gminy nie powinno być traktowane jako pozostawienie wolnego pola regulacjom statutowym, lecz jako świadome wyłączenie tej instytucji z uprawnień przysługujących mieszkańcom gminy. Przywołać w tym miejscu można treść art. 5a ustawy, wedle którego „W wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy” (ust. 1), a „zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy” (ust. 2). Skoro ustawodawca zaliczył do materii ustawowej przeprowadzanie konsultacji z mieszkańcami gminy i powierzył gminie określenie ich zasad, to trudno przyjąć, aby tak ważna materia jak inicjatywa uchwałodawcza (bez wątpienia uprawnienie dalej idące niż prawo do konsultacji w ważnych sprawach gminy) i sposób jej wykonywania mogła być samoistnie uregulowana w statucie gminy.

Wbrew wywodom skargi prawa mieszkańców wspólnoty samorządowej

do inicjatywy uchwałodawczej nie można wyprowadzić z treści art. 23 ust. 1 cytowanej ustawy. W przepisie tym mowa jest wyłącznie o tym, że jedną z form utrzymywania przez radnego stałej więzi z mieszkańcami oraz ich organizacjami jest „przyjmowanie zgłaszanych przez mieszkańców gminy postulatów i przedstawianie ich organom gminy do rozpatrzenia”. Radny – jak stanowi zdanie ostatnie powołanego wyżej przepisu – nie jest jednak związany instrukcjami wyborców. „Zgłaszanie postulatów” nie jest równoznaczne z inicjatywą uchwałodawcza, rozumianą jako opracowanie i złożenie tekstu projektu uchwały. Przyjęte postulaty radny, w zależności od kompetencji organów gminy, może przedstawić wójtowi lub burmistrzowi, bądź sekretarzowi gminy albo też przedstawić radzie gminy w ramach interpelacji. Postulaty mieszkańców stanowią inspirację dla radnego do zainteresowania przedstawionym mu zagadnieniem (problemem) innych radnych czy też rady i mogą spowodować złożenie projektu uchwały przez podmioty posiadające inicjatywę uchwałodawczą, tj. przez wójta gminy, który ma za zadanie przygotowywanie projektów uchwał rady gminy (art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym), przez komisje rady lub przez grupę radnych

(por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 1995 r. SA /Wr 2515 /95, opubl. Orzecznictwo w sprawach samorządowych nr 1 z 1996 r., poz. 13).

Reasumując Wojewoda słusznie stwierdził nieważność Uchwały Rady Miejskiej w N. z dnia”[…]”. Nr „[…]”, natomiast skargę, jako niezasadną, należało oddalić, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.