TRUDNOŚCI Z PROTOKOŁAMI SESJI RADY GMINY

OPIS PROBLEMU: Dotyczy zatwierdzania protokołów po zakończeniu sesji rady gminy, ich udostępniania i możliwości wprowadzania korekt przez radnych – uczestników posiedzenia rady gminy.

SENTENCJA (streszczenie): Pytanie prawne dotyczyło protokołów sesji rady gminy. Protokoły sesji rady gminy w gminie B. były podpisywane przez przewodniczącego bez uprzedniego głosowania nad ich przyjęciem, czyli nie składano wniosku o takie głosowanie i nie podejmowano takich czynności.

Statut tej gminy zawiera jedynie informacje, co powinno znajdować się w protokole, a nie jest w nim określone w jaki sposób protokoły mają zostać zatwierdzone i przyjęte. Natomiast projekt protokołu z poprzedniej sesji nie bywa rozsyłany z materiałami do zbliżającej się sesji. Jeśli radny chce zapoznać się z treścią protokołu, musiał udać się do siedziby urzędu i w obecności pracownika gminy czytać, sporządzać notatki i następnie wnosił pisemne uwagi. Nie wiadomo jest kto zajmuje się rozpatrywaniem wniesionych uwag, korekt czy sprostowań protokołu, czy robi to urzędnik, czy przewodniczący rady gminy.

Radny zastanawiał się nad wprowadzeniem zmiany w procedurze i zwróceniem się z odpowiednim wnioskiem na posiedzeniu rady gminy. Potrzebował informacji prawnej w tej sprawie.

OPINIA (rozwinięcie): W poszukiwaniu przepisów odnoszących się do protokołów i zasady jawności działania administracji publicznej oraz dostępu do informacji publicznej należy sięgnąć do:

– ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja RP (KRP, Dz.U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) w przedmiocie zasady jawności działania administracji publicznej oraz dostępu do informacji publicznej – art. 61 ust. 1, 2, 3, 4 w związku z art. 8 ust. 2,

– ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (SGU, tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) , art. 11b

– ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (DIPU, Dz.U. z 2001 r., Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.),

– rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2011 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych (Dz. U. z 2011 r., Nr 14, poz. 67, sprostowanie błędu Dz. U. z 2011 r., Nr 27, poz. 140)

– obowiązującego statutu gminy B., § 41 ust. 2 (odnotowanie przyjęcia pisemnych uwag dotyczących treści protokołu z poprzedniej sesji)

Zgodnie z przepisem art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym przewodniczący rady gminy odpowiada za organizowanie pracy rady i prowadzenie jej obrad, a zatem za przygotowywanie sesji rady oraz jej przebieg i zakończenie. W przypadku jego nieobecności rolę tę przejmuje wiceprzewodniczący wyznaczony przez przewodniczącego. Jest to przyjęty w ustawie sposób administracyjnego kierowania radą. Przewodniczący powinien najpierw dobrze zaplanować przebieg sesji i czas jej trwania, a następnie czuwać nad prawidłowością przebiegu obrad, udzielając w tym celu głosu obradującym i być zawsze solidnie przygotowany, zaangażowany w prowadzenie obrad i dobrze zorganizowany.

Praktyka przyjęta w gminach w Polsce jest bardzo zróżnicowana: protokoły są tworzone przez pracownika urzędu i podpisywane przez przewodniczącego rady gminy. Protokoły bywają zatwierdzane w formie głosowania przez radę gminy, niejednokrotnie jednogłośnie przez tzw. aklamację. Nie zawsze ma miejsce głosowanie, zwłaszcza jeśli nikt nie zgłosił poprawek do protokołu. Dopiero wprowadzenie zmian powinno być zatwierdzone przez radę gminy w formie głosowania, przeważnie bowiem posiedzenie jest rejestrowane i pracownik przeprowadzający transkrypcję jest odpowiedzialny za zgodność protokołu z rzeczywistością.

Przed zatwierdzeniem protokołu brane pod uwagę są adnotacje i korekty radnych odnośnie treści protokołu, potrzeby zmian, zgłaszane w formie pisemnej od momentu zakończenia prac sesji do następnego posiedzenia. Niektóre gminy praktykują aktualizacje protokołu do 14 dni od zakończenia sesji, kiedy jest publikowany w formie papierowej i elektronicznej. Do tego czasu nie zgłasza się poprawek, a dopiero gdy zostanie przygotowana wersja finalna. Niekiedy od decyzji o odmowie uwzględnienia poprawki przysługuje odwołanie do rady gminy.

W przeważającej liczbie gmin protokoły są wykładane w urzędzie gminy albo w biurze rady gminy. W wielu gminach umieszcza się je na stronach WWW Biuletynu Informacji Publicznej. Udostępnianie protokołów jest obowiązkiem każdej gminy, spoczywającym na jej organach, zgodnie z Konstytucją RP oraz ustawą o dostępie do informacji publicznej.

Analizując postanowienia statutu gminy B. warto byłoby wprowadzić bardziej szczegółowe uregulowania odnoszące się do sposobu zatwierdzania sprostowań i korekt protokołów. Rozwiązaniem tego problemu jest zmiana statutu na taki, który przewiduje formę przyjęcia tych zmian i możliwość odwołania się od decyzji przewodniczącego rady gminy.

Warto zwrócić uwagę, że problem został już dostrzeżony1. I. Krześnicki twierdzi słusznie, że przepisy prawa w Polsce nie precyzują dostatecznie kwestii sporządzania dokumentacji posiedzeń organów jednostek samorządu terytorialnego – a więc szerzej, odnosi się bowiem do wszystkich szczebli samorządu. Zwraca uwagę na przytoczone wcześniej rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2011 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych, które odnosząc się do protokołów ustala jedynie kategorię archiwalną „A”. Jak trafnie pisze autor formalny obowiązek sporządzania protokołów wprowadzono dopiero 30 maja 2001 r. ustawą o zmianie ustaw samorządowych2. Zmiany te związane były z koniecznością realizacji zasady dostępu do informacji publicznej. Zwyczaj stał się obowiązkiem.

Brak wcześniejszych uregulowań spowodował, że gminy w różny sposób sformułowały sposoby prowadzenia i odnoszenia się do protokołów argumentując, że ich rozwiązanie jest praktyczne i zgodne z prawem. I tak jest rzeczywiście, lecz jeśli pojawiają się jakieś problemy, czy to w uwzględnianiu poprawek do protokołów, czy w udostępnianiu ich radnym, czy jakimkolwiek innym osobom, które chcą zapoznać się z treścią protokołów, powinno dążyć się do zmiany statutu w celu prawidłowej realizacji zasady jawności działania organów administracji gminnej i dostępu do informacji publicznej zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej.

Przepisy tej ustawy stanowią:

art. 3 ust. 1 pkt 3: „(Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do:) wglądu do dokumentów urzędowych”,

art. 3 ust. 2: „Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych.”,

art. 4: „Obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publicznej, w szczególności:

1. organy władzy publicznej”, a więc organ wykonawczy gminy.

Na szczególną uwagę zasługuje art. 7 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowiący, że udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze ogłaszania tych informacji, w tym dokumentów urzędowych w Biuletynie Informacji Publicznej. Niestety na stronie BIP gminy B. protokoły nie są publikowane i dobrym pomysłem jest zmiana tejże praktyki.

Kwestie dotyczące prowadzenia protokołów powinny zostać najpierw przedyskutowane z przewodniczącym rady gminy, zanim zostaną przedstawione radzie gminy propozycje zmiany reguł ich tworzenia, w tym utrwalania i korekty, zanim dojdzie do zmiany statutu.

Warto na koniec przytoczyć wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 września 2002 r., sygn. K 38/01, który dotyczy konstytucyjności przepisów ustaw samorządowych odnośnie dostępu obywateli do dokumentów jednostek samorządu terytorialnego.

Trybunał w wyroku tym orzekł o zgodności z Konstytucją przepisów ustaw samorządowych w zakresie dostępu do informacji publicznej. Wiele miejsca poświęcił sformułowaniom „dyrektywy proceduralne” oraz „zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich”. Trybunał wyjaśnił co następuje: „«tryb udzielania informacji», o którym jest mowa w art. 61 ust. 4 Konstytucji, to dyrektywy proceduralne, wskazujące sposób urzeczywistniania materialnej treści tego prawa3. Poza dyrektywami proceduralnymi uzupełniające, lecz istotne znaczenie mają uregulowania zagadnień organizacyjno-technicznych; bez nich urzeczywistnienie prawa do informacji byłoby utrudnione, a nawet czasami niemożliwe.

[…] termin „tryb” posiada w języku polskim określone znaczenie. Oznacza: ustalony porządek, zwyczaj załatwiania określonych spraw, metodę postępowania, sposób, system (por. M. Szymczak (red.), Słownik języka polskiego, Warszawa 1989, tom III, s. 540; W. Doroszewski, H. Kurkowska (red.), Słownik poprawnej polszczyzny, Warszawa 1977, s. 794; S. Skorupka, H. Auderska, Z. Łempicka, Mały słownik języka polskiego, Warszawa 1969, s. 840). Wobec tego stwierdzić należy, iż zakres regulacji objętej upoważnieniem zawartym w art. 61 ust. 4 Konstytucji dotyczy ustalenia metody postępowania, sposobu załatwiania określonych spraw, a także bazy organizacyjno-technicznej, w oparciu o którą sprawy takie będą załatwiane.

Delegacja zawarta w art. 61 ust. 4 Konstytucji stanowi zatem upoważnienie, a zarazem zobowiązanie do skonkretyzowania elementów metody postępowania, tak ażeby poprzez uregulowanie kwestii o charakterze proceduralnym i organizacyjno-technicznym, realizacja prawa do informacji, określonego w art. 61 ust. 1, ust. 2 oraz ust. 3 Konstytucji była wykonalna w praktyce.

W świetle powyższego stwierdzić należy, iż pojęcie «trybu udzielania informacji» zawiera w sobie konkretyzację zasad dostępu oraz zasad korzystania z dokumentów, o których jest mowa w zaskarżonych przepisach.”

Możliwe jest zatem tworzenie przez radę gminy w statucie zasad dostępu do dokumentów i korzystania z nich, ale najważniejsze, by było to zgodne z Konstytucją i ustawami, które określają najważniejsze zasady dostępu do informacji publicznej, jak i ograniczania jawności pewnych dokumentów4.

UWAGI KOŃCOWE:

Konkluzja jest zatem następująca – należy tak zredagować przepisy statutu, aby prawidłowo realizowały zasadę jawności i dostępności informacji publicznej dla obywateli, a przede wszystkim dla radnych, dla których dokumentacja w postaci protokołów sesji jest, wydaje się, szczególnie ważna.

Opracowano w ramach Projektu „Akademia Demokracji Lokalnej” realizowanego w ramach Programu „Prawo w służbie obywatela” Fundacji Fundusz Lokalny SMK. Projekt dofinansowany ze środków Funduszu Inicjatyw Obywatelskich.

Zamieszczane na portalu informacje o udzielonych poradach prawnych  są wynikiem analiz indywidualnych stanów faktycznych podmiotów występujących z pytaniami prawnymi do doradców prawnych. Informacje zamieszczone na stronie projektu mają walor jedynie informacyjny. Mogą być zastosowane w indywidualnych sytuacjach prawnych,  jednak Fundacja Fundusz Lokalny SMK, właściciel serwisu, nie ponosi odpowiedzialności za ewentualne szkody i negatywne następstwa podjętych działań.  Wszelkie działania prawne analogiczne do opisywanych w opiniach prawnych należy konsultować z prawnikiem.