IV SAB/WR 36/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (sprawozdawca), Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Protokolant Sylwia Zdyb, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 30 maja 2012 r. sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Burmistrza D. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza D. do rozpatrzenia wniosku M. K. z dnia 26 stycznia 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania administracyjnego; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa: III. zasądza od Burmistrza D. na rzecz skarżącego M. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Pismem z dnia 26 stycznia 2011 r. M. K. zwrócił się do Urzędu Miasta w D. o udostępnienie następującej informacji publicznej:

1. Kopie wszystkich potwierdzeń lub poleceń przelewów od dnia 1 stycznia 1990 r. do dnia złożenia wniosku na rzecz wydawcy „Tygodnika D.”,

2. Kopie wszystkich potwierdzeń lub poleceń przelewów od dnia 1 stycznia 1990 r. do dnia dzisiejszego wykonanych na rzecz wydawcy Telewizji S.,

3. Kopie wszystkich potwierdzeń lub poleceń przelewów od dnia 1 stycznia 1990 r. do dnia dzisiejszego wykonanych na rzecz wydawcy Radia S.,

4. Kopie wszystkich umów związanych z remontami i wyposażeniem Sali posiedzeń Rady Gminy od dnia 1 stycznia 1990 r. do dnia dzisiejszego,

5. Kopie wszystkich poleceń przelewów lub potwierdzeń przelewów w związku z remontami i wyposażeniem Sali posiedzeń Rady Gminy od dnia 1 stycznia 1990 r. do dnia dzisiejszego,

6. Kopie wszystkich delegacji służbowych wystawionych dla Burmistrza D. od dnia 1 stycznia 1999 r.,

7. Wykaz wszystkich adresów e-mail jakim posługują się pracownicy UM w D.,

8. Wykaz wszystkich numerów telefonów komórkowych jakimi posługują się pracownicy UM w D.,

9. Kopie wszystkich polis ubezpieczeniowych gdzie ubezpieczonym lub ubezpieczającym jest Urząd Miasta D. od dnia 1 stycznia 2000 r. do dnia dzisiejszego.

Organ administracji pismem z dnia 28 marca 2011 r. przekazał skarżącemu informacje dotyczące punktów nr: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7 oraz 9.

Natomiast odnośnie punktu nr 8 wniosku dotyczące wykazu wszystkich numerów telefonów komórkowych jakimi posługują się pracownicy UM w D.

(co jest przedmiotem niniejszej skargi) organ udzielił skarżącemu odpowiedzi odrębnym pismem z dnia 28 marca 2011 r. W piśmie tym poinformowano skarżącego, że żądanie nie dotyczy udostępnienia informacji publicznej, o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z treścią cytowanego wyżej przepisu informacją publiczną jest informacja o sprawach publicznych.

Pod pojęciem sprawy publicznej w jej najszerszym ujęciu należy rozumieć te źródła informacji, które powstają w związku z działaniem (zaniechaniem) podmiotu zobowiązanego oraz jego funkcjonariuszy w zakresie wynikającym z wykonywania zadań i kompetencji publicznoprawnych, a także szeroko rozumianym dysponowaniem majątkiem publicznym. Bezsporne jest, że przedmiotowa informacja – wykaz wszystkich numerów telefonów komórkowych pracowników Urzędu Miasta w D., wykracza poza zakres określony w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Poinformowano skarżącego, że Urząd zakupił telefony komórkowe dla części pracowników funkcyjnych urzędu z przeznaczeniem do użytku wewnętrznego w celu zapewnienia stałego kontaktu pracodawcy z pracownikami w godzinach pracy, podczas wykonywania swoich obowiązków.

Z tego punktu widzenia żądana informacja nie spełnia przesłanki przedmiotowej, która zgodnie z postanowieniami ustawy o dostępie do informacji publicznej decydowałaby o możliwości istnienia obowiązku udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z zasadami i trybem określonym w treści tego aktu prawnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu M. K. wniósł o zobowiązanie Burmistrza D. o udostępnieni informacji publicznej objętej punktem 8 wniosku z dnia 28 marca 2011 r. – t.j. wykazu wszystkich numerów telefonów komórkowych, jakimi posługują się pracownicy Urzędu Miasta w D. W motywach zakwestionował stanowisko organu, że żądana informacja nie jest informacją publiczną. Pogląd taki nie zasługuje na uznanie, ze względu na fakt, iż bez wątpienia zakupione telefony są opłacane ze środków gminy, a co za tym idzie służyć powinny jedynie do celów związanych z funkcjonowaniem gminy. A trzeba pamiętać, iż zgodnie z art. 1 ustawy o samorządzie gminnym, to mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową, a zgodnie z art. 6, zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Tym samym można wywodzić, iż konieczność zakupu i utrzymania telefonów komórkowych związana jest z realizacją zadań publicznych gminy, a tym samym nie ma żadnych powodów, aby numery telefonów komórkowych zakupionych na potrzeby gminy pozostały ukryte dla mieszkańców D.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją wcześniejszą argumentację. Ponadto dodał, że do wykonywania funkcji i zadań publicznych pracownicy Urzędu Miasta w D. są wyposażeni w stacjonarne telefony, których numery są dostępne w Biuletynie Informacji Publicznej, Polskich Książkach Telefonicznych, na stronie www.dzierzoniow.pl, a także w innych powszechnie dostępnych informatorach. Pracownicy w ramach wykonywania obowiązków są dostępni pod tymi numerami telefonów w godzinach pracy urzędu. Dodatkowo w celu wykonywania zadań publicznych zakupiono telefony komórkowe dla Straży Miejskiej (504 259 859) oraz rzecznika prasowego urzędu (502 318 563), których numery dostępne są w BIP.

Mając na względzie dotychczasowy ład organizacyjny pracy w UMD Burmistrz wskazał, że pracownicy nie są zobowiązani do wykorzystywania telefonów komórkowych w kontaktach z klientem, udostępnienie numerów telefonów komórkowych do publicznej wiadomości oznaczałoby zmianę ich pierwotnego przeznaczenia. Bezspornym, jest natomiast że w przypadku kiedy numery telefonów są wykorzystywane w celach informacyjnych, alarmowych lub interwencyjnych, ich upublicznienie jest istotą ich funkcjonalności, przykładem tego są telefony komórkowe rzecznika prasowego i Straży Miejskiej.

Część pracowników, ze względu na charakter pełnionych funkcji tj. pracownicy sztabu kryzysowego, obrony cywilnej czy też ścisłe kierownictwo urzędu mają obowiązek pozostania dostępnymi pod numerem telefonu komórkowego także po godzinach pracy. Telefony tych pracowników udostępnione są służbom publicznym takim jak policja, straż pożarna, albowiem wymagają tego procedury bezpieczeństwa. Dodatkowo podniósł, że przepis art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazuje wprost, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Udostępnienie numerów telefonów komórkowych pracowników dysponujących telefonem komórkowym po godzinach pracy Urzędu może doprowadzić do naruszenia sfery ich prywatności.

Kończąc odpowiedź na skargę Burmistrz D. zauważył, iż skarżący pismem z dnia 8 lutego 2011 r. na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej został powiadomiony o wydłużeniu terminu na udzielenie odpowiedzi do dnia 27 marca 2011 r. spowodowanego złożonością wniosku skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej zwaną p.p.s.a. skarga na bezczynność organu administracji przysługuje w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty (inne niż decyzje i postanowienia) lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). W takich sprawach skargę na bezczynność można wnieść skutecznie, jeżeli organ administracji nie załatwia sprawy w terminie określonym bądź to w przepisach art. 35 – 36 k.p.a., bądź w terminie wynikającym z innej ustawy regulującej sposób postępowania organów administracji.

Mówiąc natomiast o dostępie do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie stwierdzić na samym początku należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3).

Konkretyzacją tego prawa zajmuje się m.in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej,

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 z późn. zm.), oraz partie polityczne

(ust. 2).

Wobec treści powyższego przepisu, a konkretnie art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy bezsporne jest, że Burmistrz D. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

Wskazać również należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów.

W konsekwencji, jeżeli podmiot realizuje zadania publiczne, to jest obowiązany do udzielania informacji publicznej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że informacja o numerach telefonów służbowych oraz adresach poczty elektronicznej wraz z przypisaniem ich do poszczególnych komórek organizacyjnych oraz do stanowisk, stanowi informację publiczną (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2012 r. II SAB/WA 22/12, publ. w bazie orzeczeń NSA).

Warto zauważyć, że z kwalifikacją żądanej informacji jako informacji publicznej zgodził się również organ w odpowiedzi na skargę. Wskazał, że prawo dostępu do takiej informacji podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Udostępnienie numerów ich telefonów komórkowych, po godzinach pracy, może bowiem doprowadzić do naruszeń sfery ich prywatności.

Reasumując, żądane przez skarżącego informacje podlegają ustawie o dostępie do informacji publicznej. Natomiast udzielenie informacji publicznej może podlegać ewentualnemu ograniczeniu. Zgodnie bowiem z treścią art. 5 ust. 1 ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych

w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a nadto ze względu na prywatność osoby fizycznej. Zatem, jeśli organ stanąłby na stanowisku, że wnioskowana informacja podlega tym ograniczeniom, to wówczas w myśl art. 16 ust. 1 ustawy, może odmówić jej udzielenia w formie decyzji.

W tej sytuacji więc organ pozostawał w bezczynności w zakresie udostępnienia skarżącemu informacji publicznej, której żądał we wniosku z dnia 26 stycznia 2011 r. Niezależnie od powyższego bezczynność owa nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem wskazuje raczej na nieprawidłową wykładnię ustawy przez organ. Reasumując, Sąd nie dopatrzył się lekceważenia wnioskodawcy, czy też celowego wprowadzania go w błąd i wobec powyższego nie została spełniona przesłanka rażącego naruszenia prawa.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 w zw. z art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.