II SA/GO 263/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Juszczyk – Wiśniewska Sędziowie Sędzia WSA Alina Rzepecka Sędzia WSA Dariusz Skupień (spr.) Protokolant specjalista Ewa Kłosowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miasta z dnia […] r. nr LXIV/1006/2009 w sprawie zmian w budżecie miasta na 2009 rok I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu

Prokurator Rejonowy wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta Nr LXIV/1006/2009 z dnia […] października w sprawie zmian w budżecie miasta na 2009r.

Zaskarżonej uchwale zarzucił rażące naruszenie art. 179 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych oraz art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, polegające na naruszeniu kompetencji Prezydenta Miasta w przedmiocie inicjatywy uchwałodawczej w sprawie zmian w uchwalonym już budżecie na 2009r. bez zgody Prezydenta Miasta i przy wyraźnym jego sprzeciwie do wprowadzenia takich zmian przez Radę Miasta. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu wniesionej skargi między innymi podniósł, że w dniu […] października 2009 r.. na sesji Rada Miasta obradowała m.in. nad przedstawionym przez Prezydenta Miasta projektem uchwały w sprawie zmian w budżecie miasta na 2009 r. Prezydent Miasta w swojej inicjatywie uchwałodawczej wnioskował do Rady o przeznaczenie środków finansowych w kwocie 347 151,00 zł na następujące zadania:

1) Budowa placówki edukacyjno – wychowawczej na osiedlu […] etap I – budowa przedłużenia ul. […] – 270 715,00 zł.

2) Budowa placówki edukacyjno – wychowawczej na Osiedlu […] etap I – przedszkole – 76 436,00 zł.

Na wniosek radnego dokonano zmiany w inicjatywie Prezydenta Miasta poprzez ustalenie wydatków w kwocie 285 956,00 zł w dziale 926 Kultura fizyczna i sport rozdział 92601-obiekty sportowe (budowa stadionu piłkarskiego wraz z pełną infrastrukturą towarzyszącą- Międzyuczelniane Centrum Sportowe).

Zaproponowana przez radnego poprawka została przyjęta, a następnie Rada podjęła uchwałę wraz z przyjętą poprawką pomimo, iż Prezydent nie wyraził zgody na dokonanie zmian w przedstawionej przez niego inicjatywie uchwałodawczej.

Zgodnie z art. 179 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych przygotowanie projektu uchwały budżetowej, a także inicjatywa w sprawie zmian tej uchwały należy do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego. W art. 60 ust. 2 pkt. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ustawodawca stwierdza, iż do wyłącznej kompetencji Prezydenta należy zgłaszanie propozycji zmian w budżecie gminy.

Na gruncie spraw budżetowych pod pojęciem inicjatywy uchwałodawczej należy rozumieć wyłączną kompetencję do merytorycznego opracowania projektu uchwały budżetowej jak i jej zmian oraz prawo przedłożenia radzie. Powyższe przysługuje Prezydentowi Miasta. Prawo radnych do zgłaszania poprawek przy zmianach w budżecie nie może przekształcać się w surogat inicjatywy uchwałodawczej.

Daleko idąca modyfikacja przedłożonej przez organ wykonawczy propozycji zmian w budżecie jest w istocie niczym innym jak przedłożeniem i uchwaleniem przez radę „własnej propozycji” czyli przejęciem wyłącznej kompetencji Prezydenta do zgłaszania propozycji zmian w budżecie. W orzecznictwie i doktrynie przeważa pogląd, iż na takie zmiany w uchwale budżetowej wymagana jest zgoda Prezydenta.

Przewodnicząca Rady Miasta w udzielonej […] kwietnia 2010r. w odpowiedzi na skargę, podniosła, że projekt przedmiotowej uchwały został przygotowany i podpisany przez Prezydenta Miasta. Nie było inicjatywy uchwałodawczej Rady Miasta w tym zakresie. W trakcie dyskusji nad projektem uchwały pojawił się wniosek radnego, wnoszący poprawkę. Taka procedura była i jest stosowana od wielu lat pracy Samorządu i Prezydenta Miasta.

Ta procedura była przedmiotem analizy Regionalnej Izby Obrachunkowej w odniesieniu do uchwały np. XLV/744/2008 Rady Miasta z dnia […] grudnia 2008r. w sprawie uchwalenia budżetu miasta na 2009r. Regionalna Izba Obrachunkowa nie dopatrzyła się istotnego naruszenia prawa ze strony Rady.

Art. 179 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104, ze zm.) mówi, że inicjatywa w sprawie uchwały budżetowej należy do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego. Oznacza to, że zmiany w uchwale budżetowej mogą nastąpić wyłącznie z inicjatywy organu wykonawczego ( co miało miejsce w przypadku spornej uchwały – Prezydent był autorem projektu). Obecne orzecznictwo sądowe wywodzi, iż organ stanowiący posiada swobodę wprowadzania zmiany w projekcie zmian uchwały budżetowej zgłoszonej przez organ wykonawczy z ograniczeniami wynikającymi z art. 183 ust.2 ustawy o finansach publicznych.

W tym stanie rzeczy Rada Miasta mogła wprowadzić dowolne zmiany w zgłoszonym przez Prezydenta projekcie uchwały w sprawie zmian budżetu – analogicznie jak w projekcie uchwały budżetowej. Jedyne ograniczenie w przedmiotowej sprawie wynika z przepisów art. 183 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, stanowiących że bez zgody organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może wprowadzić w projekcie uchwały zmian powodujących zmniejszenie dochodów lub zwiększenie wydatków i jednocześnie zwiększenie deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Zgłoszona w trakcie sesji poprawka przez radnego nie naruszała tych przepisów, w związku z czym Rada przyjęła poprawkę i przegłosowała zmienioną uchwałę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga jest zasadna.

Powstały pomiędzy organem zarządzającym, a organem stanowiącym spór, wymagający sądowego rozstrzygnięcia dotyczył, interpretacji art. 179 i art. 183 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249 poz. 2104 ze zm.) – dalej zwanej u.f.p.

Przed dokonaniem interpretacji należy przypomnieć ich treść.

Zgodnie z art. 179 u.f.p., przygotowanie projektu uchwały budżetowej wraz z objaśnieniami, a także inicjatywa w sprawie zmian tej uchwały, należą do wyłącznej kompetencji zarządu jednostki samorządu terytorialnego.

Natomiast art. 183 ust. 2 reguluje, że bez zgody zarządu jednostki samorządu terytorialnego organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może wprowadzić w projekcie uchwały budżetowej jednostki samorządu terytorialnego zmian powodujących zmniejszenie dochodów lub zwiększenie wydatków i jednocześnie zwiększenie deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

Gramatyczna analiza przedmiotu obu tych regulacji wskazuje na istotne różnice.

Art. 179 u.f.p. reguluje przygotowanie projektu uchwały budżetowej wraz z objaśnieniami oraz przygotowanie inicjatywy w sprawie zmian tej uchwały.

Natomiast art. 183 ust. 2 odnosi się jedynie do kwestii dotyczących projektu uchwały budżetowej.

Należy podzielić pogląd, że w przypadku uchwalania budżetu jednostki samorządu terytorialnego organ stanowiący tej jednostki może wprowadzać w przedłożonym projekcie zmiany, które nie mogą jedynie zmniejszać dochodów lub zwiększać wydatków i jednocześnie zwiększać deficytu budżetowego jednostki samorządu terytorialnego.

Przepisy art. 179 i art. 183 ust. 2 u.f.p. są przepisami kompetencyjnymi, czyli przyznają wskazanym podmiotom kompetencje do dokonywania określonych czynności.

Przy czym należy pamiętać, że dotyczą one dwóch rodzajów kompetencji składających się na proces uchwałodawczy tj. posiadanie prawa do podejmowania inicjatywy uchwałodawczej (przygotowanie projektu budżetu, przygotowanie projektu jego zmian) oraz prawa do podejmowania uchwał. Należy przy tym wskazać na szczególną regulację art.183 ust. 2 u.f.p., która pozwala mimo braku posiadania przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego kompetencji do podejmowania inicjatywy uchwałodawczej, do dokonywania w ograniczony sposób zmian w przedłożonym przez organ wykonawczy projekcie uchwały budżetowej, co wynika z wnioskowania a contrario regulacji zawartej w art. 183 ust. 2 u.f.p.

Przypomnieć trzeba, że kompetencje do uchwalenia budżetu gminy posiada rada gminy a wynika ona z podstawowej, centralnej regulacji zawartej w art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej u.s.g.

Jednak w regulacjach zawartych w obu wyżej wskazanych ustawach o samorządzie gminnym oraz o finansach publicznych brak jest przepisu, dającego radzie gminy kompetencje do dokonywania zmian, w przedłożonym przez organ wykonawczy projekcie zmiany uchwalonego budżetu.

Organ stanowiący po przedłożeniu projektu zmiany w budżecie gminy, może taką zmianę uchwalić lub też odmówi jej uchwalenia, nie posiada natomiast kompetencji jak w przypadku przedłożenia projektu budżetu, zawartej w art. 183 ust. 2 u.f.p. do dokonywania zmian.

Z ogólnej regulacji zawartej w art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. nie można także wywodzić kompetencji dla rady do zmiany przedłożonego projektu wprowadzającego zmiany w uchwalonym budżecie.

Przyjęcie takiego poglądu skutkowałoby uznaniem, że zbędne są regulacje zawarte w art. 179 i art. 183 ust. 2 u.f.p., co jest oczywiście niedopuszczalne. Nie można bowiem dokonywać takiej wykładni, która doprowadza do uznania za zbędne pewnych fragmentów przepisów, lub nawet całe przepisy.

W przedmiotowej sprawie, zastosowanie ma regulacja z art. 179 u.f.p. nie zawiera ona kompetencji rady do wprowadzania zmian w przedłożonym przez organ wykonawczy projekcie uchwały zmiany budżetu. Taki rezultat wynika nie tylko z wykładni językowej ale również z wykładni celowościowej, zgodnie z którą interpretując przepisy prawne należy brać pod uwagę cel regulacji prawnej (ratio legis).

Celem inicjowania zmiany w uchwalonym budżecie jest uzyskanie efektu, który organ zarządzający chce osiągnąć występując o dokonanie zmiany w uchwalonym budżecie.

Organ wskazuje cel, kwotę, wnosząc o dokonanie przesunięć środków przewidzianych w uchwalonym budżecie.

W tym zakresie jego aktywność zmierza do osiągnięcia konkretnego wnioskowanego przez niego przesunięcia środków, a nie ogranicza się jedynie do zgłoszenia samej zmiany.

Rada gminy dokonując zmiany w przedłożonym projekcie zmiany budżetu, poprzez swoje działanie w sposób faktyczny wykazała inicjatywę w dokonanej zmianie, jednak takie działanie nie ma umocowania prawnego. Poprzez działanie faktyczne organ nie może nabyć kompetencji, która musi wynikać z regulacji prawnej.

Z art. 179 u.f.p. w sposób jednoznaczny wynika, że taka kompetencja przysługuje wyłącznie zarządowi jednostki samorządu terytorialnego.

Sąd rozpoznający sprawę, podzielił pogląd zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 stycznia 2010r. w sprawie II GSK 276/09 „że organ stanowiący uchwalając zmiany uchwały budżetowej na podstawie przedstawionego projektu, nie jest uprawniony do wprowadzania przy tej okazji, z własnej inicjatywy, zmian nie objętych tym projektem. Innymi słowy w przypadku zmian w uchwale budżetowej inicjatywa organu wykonawczego dotyczy konkretnych kwestii i w ten sposób wyznacza organowi stanowiącemu ramy, w których może nadać tej uchwale określony kształt (publ. www.cbois.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie Rada Miasta uchwałą Nr LXIV/1006/2009 z dnia […] października 2009r. dokonała zmiany w budżecie miasta w sposób odmienny niż ten przedstawiony przez Prezydenta Miasta.

W konsekwencji Rada Miasta naruszyła regulacje z art. 179 u.f.p. oraz 60 ust. 2 pkt 4 u.s.g., które miały charakter istotnego naruszenia prawa, a były spowodowane wadliwym uznaniem przez ten organ posiadania kompetencji do dokonania zmian w przedłożonym przez Prezydenta projekcie zmian w uchwalonym budżecie.

Biorąc powyższe na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm), należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały.

Na podstawie art. 152 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdzono, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.